W czerwcu mijają dwa lata od wejścia w życie szumnie zapowiadanej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Nowelizacja miała stanowić efekt dwuletniej pracy zespołów eksperckich i obejmować największe zmiany procedury administracyjnej od lat. U podstaw jej założeń legło m.in. przyspieszenie postępowania oraz wprowadzenie przyjaznej dla obywatela procedury. Od chwili jej wejścia w życie minęło wystarczająco dużo czasu, aby podjąć próbę oceny znaczenia tej nowelizacji w praktyce.
Mimo szeregu faktycznych zmian w przepisach k.p.a., w większości przypadków były to zmiany de facto nic nie wnoszące, ograniczające się bądź do wyartykułowania już wypracowanych standardów tej procedury, bądź też wprowadzenia rozwiązań ramowych – bez dostosowania do ich stosowania regulacji szczególnych. W niniejszym opracowaniu przeanalizowane zostaną wybrane z nich.
W pierwszej kolejności należałoby odnieść się do modyfikacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego. I tak ustawodawca zdecydował się na zmodyfikowanie treści zasady budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez dodanie dodatkowych zasad, jakimi organy prowadzące postępowanie winny się kierować przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy, a nadto przez wprowadzenie zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Prima facie wydawać by się mogło, że ustawodawca wyszedł w tym miejscu naprzeciw dotychczasowym problemom, z jakimi mogły borykać się strony postępowań administracyjnych. Nic bardziej mylnego. Wprowadzony przez ustawodawcę zakaz odstępowania od ustalonej praktyki wynikał bezsprzecznie z treści dotychczasowej zasady budowania zaufania. Nie było to w żadnym razie rozwiązanie rewolucyjne, mające zwiększyć uprawnienia procesowe stron. Wspomniana dyrektywa postępowania – wywodzona z treści zasady budowania zaufania – prawidłowo funkcjonowała w praktyce. Na mocy nowelizacji w przepisach k.p.a. pojawiła się nowa zasada, nakazująca rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie nań obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia (art. 7a). Podobne rozwiązanie wprowadzono w przepisach szczegółowych z zakresu postępowania dowodowego, a odnoszące się do rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (art. 81a). Wprowadzenie tej zasady, a właściwie dwóch zasad – znajdujących się w różnych rozdziałach k.p.a. – trzeba ocenić jako pozytywne i rzeczywiście potrzebne rozwiązanie, choć nietrudno byłoby wyprowadzić je z dotychczasowego brzmienia art. 7, wyrażającego zasadę prawdy materialnej. Wśród nowych zasad pojawiała się również i taka, która nakazuje organom umożliwienie stronom przeprowadzenia oceny działania kierowanych przez te organy urzędów oraz ich pracowników (art. 14a). Jej ustanowienie nie miało większego znaczenia, albowiem stronom, ale i podmiotom, które takiego przymiotu nie posiadały, przysługiwały uprawnienia skargowe na mocy przepisów działu VIII rozdziału 2 k.p.a., które w wystarczający sposób zapewniały im możliwość oceny funkcjonowania władzy publicznej. Pozostałe zmiany zasad postępowania były przede wszystkim redakcyjne, kosmetyczne i nie wprowadzały novum w procedurze.
Największe zmiany w treści ustawy objęły wprowadzenie kilku nowych rozdziałów. Wbrew pozorom większość z nich nie znajduje praktycznego zastosowania. Rozdział 5a poświęcono mediacji. Specyfika postępowania administracyjnego wyklucza możliwość skutecznego podjęcia w nim postępowania mediacyjnego. Ten rodzaj postępowania został jakiś czas temu uregulowany również w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stając się regulacją martwą, właściwie niewykorzystywaną. W mojej ocenie to samo spotka mediację w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Będzie to co prawda możliwość przewidziana przez przepisy k.p.a., lecz faktycznie niestosowana przez organy administracji publicznej, ale także pomijana przez strony postępowań. Jej ewentualne uruchomienie – poza przedłużeniem postępowania – nie przyniesie pożądanych rezultatów. W rozdziale 8a ustawodawca wprowadził milczące załatwienie sprawy. W art. 122a § 1 wskazano, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis tak stanowi. Biorąc to pod uwagę, jak również konstrukcję pozostałych przepisów uważam, że dla możliwości stosowania tej procedury konieczne jest wyraźne odesłanie w przepisach prawa materialnego, tak jak ma to choćby miejsce w art. 34 ust. 12 Prawa przedsiębiorców (jest to dla mnie jedyny znany przypadek). W pozostałych sytuacjach, w których przepisy ustaw materialnych przewidują samodzielne i wyczerpujące rodzaje postępowań np. zgłoszeniowych, należy stosować tylko te właśnie przepisy. Wydaje się również, że celem ustawodawcy było, aby efektem milczącego załatwienia sprawy była quasi decyzja administracyjna (por. art. 122g k.p.a.). W art. 122a § 1 i 2 ustawodawca posługuje się nawet określeniem sprawę uznaje się za załatwioną, co w zestawieniu z art. 104 § 1 k.p.a. znów może nasuwać podobne skojarzenia, zwłaszcza, że w powołanym już art. 122g wyraźnie przewidziano możliwości wzruszania takich rozstrzygnięć. Natomiast przykładowo przy zgłoszeniach budowlanych skutkiem sprzeciwu nie jest uzyskanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, nawet w postaci zdematerializowanej, leczy wyłącznie możliwość zgodnego z prawem podjęcia określonych działań. Najnowsze orzecznictwo odnoszące się do zgłoszeń budowlanych w żadnym razie nie odnosi się do rozdziału 8a w k.p.a., w dalszym ciągu rozpatrując sprawy wyłącznie na podstawie szczegółowych przepisów obejmujących daną materię spraw. Zwrócić trzeba także uwagę na niedostosowanie terminologiczne pojęć w dziale 8a k.p.a. np. milczące załatwienie sprawy, milcząca zgoda do pojęć już występujących w ustawach materialnych. W mojej ocenie do momentu, gdy ustawodawca nie zawrze w przepisach materialnych wyraźnego odesłania do przepisów rozdziału 8a k.p.a., tj. milczącego załatwienia sprawy, w dalszym ciągu przepisy nowego rozdziału k.p.a. nie będą stosowane, pozostając pewnego rodzaju ramowym uregulowaniem, o martwym zakresie zastosowania. Nie inaczej należy odnieść się do nowego rozdziału 14 określającego postępowanie uproszczone. Otóż analogicznie, jak przy milczącym załatwieniu sprawy, możliwość zastosowania trybu uproszczonego uwarunkowane jest wyraźnym odesłaniem do niego w przepisach szczególnych (art. 163b § 1 k.p.a.). Do dzisiaj ustawodawca nie zdecydował się na takie rozwiązanie, pozostawiając postępowanie uproszczone poza sferą praktycznego wykorzystania. Kolejny z nowych działów – dział IVa – reguluje kwestie administracyjnych kar pieniężnych. Także i w tym miejscu wydawać by się mogło, że ustawodawca wyszedł naprzeciw występującym problemom związanym ze stosowaniem tych sankcji administracyjnych. Praktyczne zastosowanie przepisów działu IVa doznaje natomiast zasadniczych ograniczeń. Stosownie do treści art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, przepisów tego działu nie stosuje się. Dla braku możliwości stosowania przepisów tego działu wystarczające jest uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wskazanych w art. 189a § 1 k.p.a. Nie jest konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Nawet więc w sytuacji, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, właściwy przepis działu IVa nie ma zastosowania. Od strony praktycznej więc przepisy działu IVa k.p.a. będą stosowane rzadko, albowiem w przeważającej większości przypadków, jeżeli już przepisy ustaw materialnych zawierają sankcje administracyjne w postaci kar pieniężnych, to regulują one zarazem zagadnienia o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a.
Podsumowując, dumnie ogłaszana w mediach nowelizacja procedury administracyjnej bynajmniej nie była rewolucyjna. Choć treściowo była obszerna, to w rzeczywistości dokonała nieznaczących modyfikacji już istniejących instytucji prawnych, dodatkowo ustanawiając szereg martwych przepisów prawa.
