• Przejdź do głównej nawigacji
  • Przejdź do treści
  • Przejdź do głównego paska bocznego
  • 2022
    • In Gremio 157
    • In Gremio 158
    • In Gremio 159
    • In Gremio 160
    • In Gremio 161
    • Wydanie specjalne
    • In Gremio 162
  • 2021
    • In Gremio 149
    • In Gremio 150
    • In Gremio 151
    • In Gremio 152
    • In Gremio 153
    • In Gremio 154
    • In Gremio 155
    • In Gremio 156
  • 2020
    • In Gremio 138
    • In Gremio 139
    • In Gremio 140
    • In Gremio 141
    • In Gremio 142
    • In Gremio 143
    • In Gremio 144
    • In Gremio 145
    • In Gremio 146
    • In Gremio 147
    • In Gremio 148
  • 2019
    • In Gremio 127
    • In Gremio 128
    • In Gremio 129
    • In Gremio 130
    • In Gremio 131
    • In Gremio 132
    • In Gremio 133
    • In Gremio 134
    • In Gremio 135
    • In Gremio 136
    • In Gremio 137
  • 2018
    • In Gremio 116
    • In Gremio 117
    • In Gremio 118
    • In Gremio 119
    • In Gremio 120
    • In Gremio 121
    • In Gremio 122
    • In Gremio 123
    • In Gremio 124
    • In Gremio 125
    • In Gremio 126
  • 2017
    • In Gremio 105
    • In Gremio 106
    • In Gremio 107
    • In Gremio 108
    • In Gremio 109
    • In Gremio 110
    • In Gremio 111
    • In Gremio 112
    • In Gremio 113
    • In Gremio 114
    • In Gremio 115
  • 2016
    • In Gremio 98-99
    • In Gremio 100
    • In Gremio 101
    • In Gremio 102
    • In Gremio 103
    • In Gremio 104
  • 2015
    • In Gremio 91-92
    • In Gremio 93
    • In Gremio 94-95
    • In Gremio 96
    • In Gremio 97
  • 2014
    • In Gremio 86
    • In Gremio 87
    • In Gremio 88-89
    • In Gremio 90
  • 2013
    • In Gremio 80
    • In Gremio 81
    • In Gremio 82-83
    • In Gremio 84
    • In Gremio 85
  • 2012
    • In Gremio 74
    • In Gremio 75
    • In Gremio 76
    • In Gremio 77
    • In Gremio 78
    • In Gremio 79
  • 2011
    • In Gremio 68
    • In Gremio 69
    • In Gremio 70
    • In Gremio 71
    • In Gremio 72
    • In Gremio 73
  • 2010
    • In Gremio 62
    • In Gremio 63
    • In Gremio 64
    • In Gremio 65
    • In Gremio 66
    • In Gremio 67
  • więcej…
    • 2009
      • In Gremio 56
      • In Gremio 57
      • In Gremio 58
      • In Gremio 59
      • In Gremio 60
      • In Gremio 61
    • 2008
      • In Gremio 45-46
      • In Gremio 47-48
      • In Gremio 49-50
      • In Gremio 51-52
      • In Gremio 53-54
      • In Gremio 55
    • 2007
      • In Gremio 33
      • In Gremio 34
      • In Gremio 35
      • In Gremio 36
      • In Gremio 37
      • In Gremio 38
      • In Gremio 39-40
      • In Gremio 41
      • In Gremio 42
      • In Gremio 43
      • In Gremio 44
    • 2006
      • In Gremio 21
      • In Gremio 22
      • In Gremio 23
      • In Gremio 24
      • In Gremio 25
      • In Gremio 26
      • In Gremio 27-28
      • In Gremio 29
      • In Gremio 30
      • In Gremio 31
      • In Gremio 32
    • 2005
      • In Gremio 9
      • In Gremio 10
      • In Gremio 11
      • In Gremio 12
      • In Gremio 13
      • In Gremio 14
      • In Gremio 15-16
      • In Gremio 17
      • In Gremio 18
      • In Gremio 19
      • In Gremio 20
    • 2004
      • In Gremio 1
      • In Gremio 2
      • In Gremio 3
      • In Gremio 4
      • In Gremio 5
      • In Gremio 6
      • In Gremio 7
      • In Gremio 8

In Gremio

łączy środowiska prawnicze

  • Start
  • Adwokaci
  • Radcowie prawni
  • Sędziowie
  • Prokuratorzy
  • Komornicy
  • Notariusze
  • Aplikanci

Możliwość wydawania poleceń przez Ministra Sprawiedliwości a gwarancje niezależności prokuratorów w wybranych krajach UE

Jacek Bilewicz

W artykule pt. Nowe Prawo o prokuraturze, a rekomendacje Rady Europy, który w dwóch częściach ukazał się w numerach styczniowym oraz lutowym miesięcznika In Gremio zasygnalizowałem, że autorzy regulacji kształtującej ustrój prokuratury, w trakcie prac legislacyjnych wskazywali na przykłady państw takich jak: Francja, Austria, Belgia, Czechy, Holandia oraz Rumunia, gdzie mają sprawnie funkcjonować rozwiązania polegające na podporządkowaniu prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości.

Starałem się także zachęcić Czytelnika do dokonania własnych ocen, w szczególności w kontekście modeli ustrojowych prokuratury funkcjonujących we wskazanych krajach. W niniejszej publikacji chciałbym przedstawić własne stanowisko w tej kwestii. Ograniczony limitem przewidzianym przez redakcję, postaram skupić się na przedstawieniu podstawowych informacji, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości wydawania poleceń przez Ministra Sprawiedliwości w indywidualnych sprawach.

Diabeł, jak mówi powiedzenie, tkwi w szczegółach, a te niejednokrotnie pozwalają ocenić przyjęte rozwiązanie zupełnie inaczej niż wygląda ono na pierwszy rzut oka. Dotyczy to chociażby gwarancji niezależności prokuratorów w tych systemach, które za wzór w trakcie debaty parlamentarnej stawiali zarówno obecny Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, jak i jego przedstawiciele.

„Francuski model“ ustrojowy prokuratury jest charakterystyczny nie tylko dla takich krajów jak Francja, Belgia oraz Luksemburg, ale również dla Holandii, Danii i Szkocji. Wyróżnia się on podporządkowaniem, zorganizowanej w sposób hierarchiczny prokuratury, władzy wykonawczej.

Struktura prokuratury francuskiej znajduje odzwierciedlenie w jurysdykcji tamtejszych sądów apelacyjnych.

Prokurator Generalny, powołany w każdym okręgu apelacji jest przełożonym prokuratorów okręgowych, który może wydawać zarówno ogólne wytyczne, jak i polecenia w indywidualnych sprawach, w tym dotyczące sposobu prowadzenia sprawy. Co więcej wspólnie z prezesem Sądu Apelacyjnego posiada uprawnienia nadzorcze wobec jednostek podległych.

Władza funkcjonalna Ministra Sprawiedliwości natomiast zawiera kompetencję do wydawania ogólnych wytycznych (okólniki), jak i zindywidualizowanych poleceń w sprawach prokuratorskich. Okólniki przygotowywane są w ministerstwie (czasem we współpracy z prokuratorami) i mogą dotyczyć różnego rodzaju kwestii – polityki ścigania, nadania priorytetów poszczególnym kategoriom przestępstw, spraw organizacyjnych oraz proceduralnych. Prawie nigdy nie dotyczą zniesienia priorytetów ścigania (tym systemie obowiązuje zasada oportunizmu). Minister Sprawiedliwości może także wydawać wytyczne w indywidualnych sprawach, choć uprawnienie to, przewidziane prawem, jest wykorzystywane oszczędnie. Minister może wydawać zarówno pozytywne, jak i negatywne wytyczne (dotyczące wszczęcia bądź zaniechania wszczęcia postępowania).

Prawo przewiduje jednak pewne proceduralne ograniczenia tej kompetencji.

Po pierwsze – Minister Sprawiedliwości nie może wydawać poleceń dotyczących zakresu argumentacji prokuratora w sądzie. Po drugie – pokrzywdzony może wnieść skargę do sędziego śledczego na decyzje, które nie mają charakteru oskarżycielskiego. Po trzecie – nie może on oficjalnie adresować wytycznych w indywidualnych sprawach bezpośrednio do właściwego prokuratora, musi zakomunikować je poprzez prokuratora generalnego. Ten teoretycznie może odmówić przekazania polecenia. Po czwarte – kierujący jednostkami prokuratur niższego szczebla nie mogą być zastąpieni przez Prokuratora Generalnego, tak więc Ministra Sprawiedliwości nie może działać bezpośrednio, jeżeli szef jednostki odmówi wykonania polecenia (nawiasem mówiąc, odmowa wykonania polecenia będzie obligatoryjna, jeżeli będzie wiązała się ze złamaniem prawa). I na koniec polecenia muszą być dołączone do akt sprawy.

Jakkolwiek, mimo istnienia pewnych zabezpieczeń wobec poleceń ministra, w praktyce francuscy prokuratorzy stykający się z nimi, prawie zawsze działają zgodnie z ich treścią, nie chcąc się narazić się na sankcje dyscyplinarne, jak również chroniąc perspektywy własnej kariery w prokuraturze1 M.W. Zwiers „The European Public Prosecutor’s Office. Analysis of a Multilevel Criminal Justice Systems” Cambridge,.

Przez ostatnie kilkanaście lat wiele kontrowersji skupiło się wokół prokuratury we Francji. Część tamtejszych komentatorów, jako przykład dobrych praktyk podaje model włoski, z bardzo niezależnym prokuratorem, który nie jest rozliczany przez Ministra Sprawiedliwości w indywidualnych sprawach; inni wolą zachować hierarchiczne związki z Ministrem Sprawiedliwości tak długo, jak istnieją pewne zabezpieczenia2 P. Talk, “Tasks and Powers of the Prosecution Services in the EU Member States”, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, s. 178.

W przeciwieństwie do Ministra Sprawiedliwości Republiki Francuskiej, ministrowie sprawiedliwości Belgii i Luksemburga mogą wydawać tylko pozytywne wytyczne, związane z poleceniem prowadzenia postępowania przygotowawczego. Jest warte odnotowania, że holenderski Minister Sprawiedliwości, podobnie jak francuski, może wydawać zarówno pozytywne, jak i negatywne wytyczne w indywidualnych sprawach3 M.W. Zwiers, „The European Public…”, str 64..

Uprawnienie to jednakże może być wykonywane tylko w porozumieniu z Radą Prokuratorów Generalnych, zaś wytyczne muszą być pisemne, posiadać uzasadnienie i należy je dołączyć do akt sprawy. Co więcej, w przypadku negatywnych wytycznych, należy powiadomić parlament, któremu musi być doręczona opinia Rady Prokuratorów Generalnych.

Uregulowanie to zostało wprowadzone stosunkowo niedawno i wydaje się być kompromisem pomiędzy żądaniami transparentności i niezależności z jednej strony, a politycznej kontroli nad prokuraturą z drugiej. W praktyce polecenia holenderskiego ministra wykonywane są przez Radę Prokuratorów Generalnych i minister wydaje je osobiście tylko wtedy, gdy Rada nie zgadza się z nim i kiedy nie chce sama wykonać polecenia. Jak wszyscy holenderscy ministrowie, Minister Sprawiedliwości jest politycznie odpowiedzialny przed parlamentem w sprawach prokuratury i polityki karnej (z uwzględnieniem indywidualnych spraw) i potencjalnie może być usunięty w wyniku rozpoznania wniosku o wotum nieufności4 Tamże, s. 65,.

Austriacki Minister Sprawiedliwości posiada kompetencję do wydawania pozytywnych oraz negatywnych poleceń w indywidualnych sprawach, w związku z prowadzonymi postępowaniami. Będąc jednakże związany zasadą legalizmu, nie może ustanawiać priorytetów, jakiego rodzaju kategorie przestępstw będą ścigane, a jakie nie. Prokurator jest zobowiązany do wykonywania poleceń ministra, dopóki polecenie nie pozostaje w konflikcie z prawem karnym.
Prokuratorzy mogą odmówić wykonania instrukcji naruszających prawo, w przeciwnym wypadku może wobec nich być prowadzone postępowanie przez komisję w sprawie przekroczenia uprawnień. Nie ma żadnych ograniczeń wiążących ministra w kwestii wydawania poleceń w indywidualnych sprawach. Co więcej, polecenia w indywidualnych sprawach powinny być sporządzone na piśmie i powinny zawierać powody ich wydania. Polecenia w indywidualnych sprawach są jednakże wydawane w Austrii bardzo rzadko. W państwie tym toczy się dyskusja na temat prawa ministra do wydawania poleceń w indywidualnych sprawach, niemniej jednak nie doprowadziła ona do żadnych zmian do tej pory5 Tamże, s. 108,.

Najistotniejsza jest jednakże inna okoliczność. Polski Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, w wypadku prokuratora, który nie chciałby wykonać wydanego polecenia, może także zrealizować prawo substytucji, to jest może zastąpić podległego prokuratora innym prokuratorem, czego w Austrii, jak i w Niemczech ministrowie sprawiedliwości zrobić nie mogą. To odróżnia Polskę nie tylko od Niemiec, Austrii, ale także od większości innych europejskich systemów prawnych, włączając w to kraje należące do modelu angolosaskiego, gdzie pozycja Prokuratora Generalnego jest odizolowana w pewnym stopniu od presji politycznej poprzez konstytucyjne gwarancje niezależności. Niestety argumentów tych zabrakło, tak w uzasadnieniu projektu, jak i podczas debaty sejmowej dotyczącej Prawa o prokuraturze.

W odniesieniu do systemu niemieckiego wspomnieć należy również o tym, że Minister Sprawiedliwości nie może być indagowany przed odpowiednim federalnym bądź krajowym parlamentem, zarówno w zakresie polityki ścigania jak i poszczególnych spraw. Okoliczność ta nie zawsze skutkuje tym, że ministrowie biorą aktywny udział w ściganiu w indywidualnych sprawach, lecz raczej sprawia, że powstrzymują się oni przed wpływem na rutynowe działanie prokuratury, żeby nie byli oskarżani o polityczną ingerencję. Minister czasami obliguje właściwych prokuratorów do przedstawiania informacji o postępach i zamierzeniach w określonych sprawach, co stwarza możliwość formalnego lub nieformalnego wpływania na ich bieg6 P. Talk, “Tasks and Powers of the Prosecution …. s.213..

A teraz kilka słów na temat kompetencji Ministra Sprawiedliwości Republiki Czeskiej. Posiada on szerokie uprawnienia, dożywotnio powołuje prokuratorów na stanowiska służbowe, powołuje zastępców prokuratora generalnego, jak i prokuratorów regionalnych oraz okręgowych, a nadto może inicjować postępowania dyscyplinarne7 Unity and diversity of the public prosecution services in Europe. A study of the Czech, Dutch, French and Polish systems, University of Groningen, s. 266-267.

Nie posiada on jednakże uprawnień umożliwiających wpływanie na toczące się postępowanie karne. Jeżeli tak robi, działa poza zakresem swoich obowiązków. Kontrola takiego działania jest możliwa za pośrednictwem parlamentu, którego członkowie mają prawo do składania interpelacji zarówno do szefa rządu, jak i jego ministrów8 Unity and diversity …, s. 268..

Na koniec autorowi nasuwają się dwie refleksje. Powoływanie się na rozwiązania w innych krajach w uzasadnieniach projektów ustaw, bez przedstawienia szczegółowych regulacji, może u osoby, która wcześniej się z nimi zetknęła, wywołać przekonanie, określane modnym w dzisiejszych czasach słowem z leksykonu służb – „dezinformacji“.

Ponadto „Życie – jak mawia była przełożona mojego zdegradowanego do prokuratury rejonowej kolegi – nie jest idealne”. Autor obawia się, że za kilka lat, a może już teraz, dziennikarze zajmujący się problematyką prawną będą mieli takie same refleksje, jak ich francuscy koledzy. Młodzi, świeżo awansowani, polscy prokuratorzy, którzy zetkną się z poleceniami Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, chroniąc perspektywy własnej kariery, będą mogli podążać tą samą francuską drogą serwilizmu.

Kategorie: In Gremio 107, Prokuratorzy

Jacek Bilewicz

prokurator byłej Prokuratury Generalnej, obecnie prokurator w Prokuraturze Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie, członek Zarządu Stowarzyszenia Prokuratorów LEX SUPER OMNIA

Zobacz najchętniej czytane działy:

  • Kryminalna historia Polski
  • Ślepym Okiem Temidy
  • Temat numeru

Pierwszy Sidebar

Informacje:

  • O In Gremio
  • Redakcja
  • Rada Programowa
  • Zasady współpracy
  • Reklama
  • Polityka prywatności
  • Regulaminy
  • Kontakt
© 2004–2023 In Gremio.