Ustawa ustrojowa z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze1 Dz. U. poz. 177 (dalej: Prawo o prokuraturze) na nowo połączyła stanowiska Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Grupa posłów, która zainicjowała podjęte prace legislacyjne, w uzasadnieniu projektu nr 162 wskazała, że w państwach demokratycznych istnieją różne modele funkcjonowania prokuratury, a ustawodawca nie jest ograniczony normami prawa międzynarodowego, które nie wprowadzają sztywnych reguł nakazujących usytuowanie prokuratury w określonej relacji z władzą wykonawczą, ustawodawczą czy sądowniczą. Przytoczono przykłady szeregu państw takich jak: Francja, Austria, Belgia, Czechy, Holandia oraz Rumunia, gdzie mają sprawnie funkcjonować rozwiązania polegające na podporządkowaniu prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości, a więc władzy wykonawczej.
Podczas 8 posiedzenia Sejmu RP, które odbyło się 13 stycznia 2016 r., przyszły Prokurator Krajowy, pełniący wówczas funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, który popierał projekt poselski, w trakcie pierwszego czytania ustawy w Sejmie, wskazywał, że „istotne uregulowania aktu prawnego, związane chociażby z wydawaniem poleceń w indywidualnych sprawach są zgodne z zapisami i przepisami Unii Europejskiej”. Przywoływał przykład prokuratury austriackiej wskazując, że tak naprawdę to Minister Sprawiedliwości kieruje prokuraturą, albowiem może wydawać bezpośrednie polecenia prokuratorom także, co do treści czynności procesowych. Wspierając projekt argumentował, że posłowie wnioskodawcy zapewne korzystali także z informacji dotyczących funkcjonowania np. prokuratury antymafijnej we Włoszech oraz prokuratury antynarkotykowej w Hiszpanii. Miało to skutkować stworzeniem ustawy na miarę XXI wieku, dostosowanej do zagrożeń związanych z obecnie funkcjonującą przestępczością2 http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter8.nsf/0/AEE70CD6372638D9C1257F39005D4608/%24File/08_a_ksiazka_bis.pdf.
Warto w tym miejscu odnotować, że żaden z organów UE nie definiuje ogólnych standardów ustrojowych prokuratury w krajach członkowskich. Zapisów w tym zakresie nie zawierają również jakiekolwiek przepisy prawa unijnego. Istnieją jednakże standardy wypracowane przez organy Rady Europy, w szczególności przez Komitet Ministrów oraz Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich (CCPE), rekomendujące zasady działalności prokuratury.
Najistotniejszym dokumentem referencyjnym przyjętym przez Komitet Ministrów Rady Europy jest rekomendacja Rec(2000)19 w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych3 https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016804be55a. W pewnym zakresie zalecenia zawarte w tym dokumencie znajdują uzupełnienie w przygotowanej przez Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich opinii nr 9 (2014) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora (tzw. „Karta rzymska”)4 https://pk.gov.pl/plik/2016_01/93fcfef51aa4e07145a8ea577b51ba82.pdf.
Warto bliżej przyjrzeć się zaleceniom zawartym w tych dokumentach, w szczególności w kontekście niektórych zapisów Prawa o prokuraturze, ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze5 Dz. U. poz. 178 (dalej: Przepisy wprowadzające), jak również regulacjom Kodeksu postępowania karnego.
Pierwszy ze wskazanych na wstępie dokumentów, w jednym z rozdziałów zatytułowanym „Zabezpieczenia zapewniane prokuratorom w celu umożliwienia im pełnienia swoich funkcji“ wskazuje, jakiego rodzaju działania powinny podejmować Państwa Członkowskie Rady Europy w celu zapewnienie prokuratorom możliwości wykonywania swoich obowiązków i zobowiązań zawodowych w odpowiednich warunkach prawnych i organizacyjnych. Państwa powinny podejmować kroki mające na celu:
- dokonywania rekrutacji, awansu i przeniesień prokuratorów zgodnie z uczciwymi i bezstronnymi procedurami, stanowiącymi zabezpieczenie przed jakimkolwiek podejściem faworyzującym poszczególne grupy, a także wykluczającymi dyskryminację na takiej podstawie, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, poglądy religijne, polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, powiązanie z mniejszością narodową, status majątkowy, związany z urodzeniem lub inny;
- uzależnienia przebiegu kariery, awansów i przeniesień prokuratorów od znanych i obiektywnych kryteriów, jakimi są fachowość i doświadczenie;
- uzależnienie przeniesień prokuratorów również od potrzeb służbowych (…);
- udostępnienia prokuratorom satysfakcjonującej procedury zażaleniowej, w tym tam, gdzie będzie to stosowne, odpowiedniego dostępu do sądu, w przypadku naruszenia ich statusu.
Rekomendacja Rec(2000)19 w jednym z kolejnych rozdziałów zatytułowanych, „Stosunki pomiędzy prokuratorami, a władzą wykonawczą i ustawodawczą“ zawiera zalecenia skierowane do Państw w przypadkach, gdy prokuratura stanowi część rządu lub jest mu podległa. W związku z takim usytuowaniem ustrojowym prokuratury rząd powinien podejmować skuteczne kroki w celu zagwarantowania:
- prawnego ustanowienia natury i zakresu władzy, jaką rząd posiada nad prokuraturą;
- korzystania przez rząd ze swojej władzy w sposób przejrzysty, zgodnie z traktatami międzynarodowymi, ustawodawstwem krajowym i ogólnymi zasadami prawnymi;
- udzielanie instrukcji na piśmie i publikowanie ich w odpowiedni sposób, w przypadkach instrukcji natury ogólnej;
- zapewnienie odpowiednich gwarancji poszanowania zasad przejrzystości i równości zgodnie z prawem krajowym w przypadkach instrukcji dotyczących indywidualnej sprawy, gdy rząd ma taki obowiązek np. poprzez opatrzenie swoich pisemnych instrukcji odpowiednimi wyjaśnieniami, zwłaszcza, gdy odbiegają one od stanowiska prokuratora oraz przekazanie ich kanałami hierarchicznymi; dopilnowanie tego, by przed rozprawą instrukcje takie stały się częścią akt, tak aby pozostałe strony mogły się z nimi zapoznać i zgłosić swoje uwagi.
Działania takie powinny sprowadzać się także do zakazania zasady wydawania instrukcji zaniechania ścigania w poszczególnych przypadkach (tzw. instrukcje negatywne); w przypadku, gdy taki zakaz nie istnieje, instrukcje powinny być zarezerwowane dla wyjątkowych sytuacji, a ich wydanie musi zależeć także od odpowiedniej kontroli mającej na względzie w szczególności zapewnienie przejrzystości.
W memorandum interpretacyjnym do tego dokumentu wskazano, że w systemach, gdzie prokuratura jest częścią władzy wykonawczej, relacje pomiędzy prokuraturą, a rządem muszą dotyczyć takiego ukształtowania praktycznej współpracy, aby dana forma podległości umożliwiała pewien stopień autonomii, uznany za istotny dla funkcjonowania wszystkich prokuratorów, a w szczególności zaś przy rozpatrywaniu poszczególnych spraw.
Nieco bardziej szczegółowe zalecenia dotyczące określenia ustroju prokuratury przez kraje członkowskie Rady Europy zostały zawarte w opinii nr 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora.
W dokumencie tym wskazano, że we wszystkich systemach prawnych prokuratorzy przyczyniają się do wzmocnienia gwarancji państwa prawnego, osiąganego w szczególności przez uczciwy, bezstronny i skuteczny wymiar sprawiedliwości, w każdym przypadku i na wszystkich etapach postępowania (pkt I).
Prokuratorzy działają w imieniu społeczeństwa, w interesie publicznym, w celu poszanowania i ochrony praw i wolności człowieka wskazanych w szczególności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (pkt II). Niezależność i autonomia prokuratury stanowi niezbędny warunek niezależności władzy sądowniczej i tym samym wzmacnianie rzeczywistej niezależności i autonomii prokuratury zasługuje na poparcie (pkt IV). Prokuratorzy powinni dążyć do bycia niezależnymi i bezstronnymi, jak również powstrzymywać się od wszelkiej działalności politycznej mogącej naruszać zasadę bezstronności (pkt VI). Rekrutacja i kariera zawodowa prokuratorów, w tym awans, przeniesienie, postępowanie dyscyplinarne oraz odwołanie powinny być określone przez ustawę oraz opierać się na przejrzystych i obiektywnych kryteriach na podstawie bezstronnego postępowania wykluczającego wszelką dyskryminację oraz podlegającego niezależnej i bezstronnej kontroli (pkt XII). Prokuratorzy powinni wdrażać postępowanie karne jedynie wówczas, gdy dysponują wiarygodnymi i uznanymi przez nich za dopuszczalne dowodami. Prokuratorzy powinni odmówić przyjęcia dowodu, jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż uzyskano go bezprawnymi metodami, a w szczególności, gdy metody te stanowią poważne naruszenie praw człowieka (pkt XV).
W nocie wyjaśniającej sporządzonej do tego dokumentu, w odniesieniu do pkt IV, dotyczącego niezależności prokuratorskiej wskazano, że ETPCz uznał za stosowne przypomnieć, że „w społeczeństwie demokratycznym, zarówno sądy, trybunały, jak i organy prowadzące postępowanie przygotowawcze muszą pozostawać wolne od jakichkolwiek nacisków politycznych“. Wynika z tego, że prokuratorzy powinni podejmować decyzje w sposób niezależny oraz współpracować z innymi instytucjami, wykonywać swoje zadania nie ulegając zewnętrznym naciskom czy ingerencji ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej, zgodnie z zasadą rozdziału władz i właściwością (pkt 34 noty).
Niezależność prokuratury nie jest uprawnieniem czy przywilejem przyznawanym w interesie prokuratorów, lecz stanowi gwarancję sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości oraz chroni interesy publiczne i prywatne osób, których to dotyczy (pkt 35 noty). Ponadto niezależność prokuratorów ma na celu ich ochronę przed odwołaniem arbitralnym lub z powodów politycznych (pkt 73 noty).
Przydzielanie oraz odbieranie spraw w celu zmiany referenta powinno być określone przez przejrzyste przepisy dostosowane zarówno do hierarchicznej, jak i niehierarchicznej struktury prokuratury (pkt 44 noty).
Nota wyjaśniająca „Karty rzymskiej“ zawiera także szczegółowe wskazówki dotyczące powoływania prokuratorów i przebiegu ich kariery zawodowej. Wskazano, że przebieg kariery zawodowej, ocena pracy zawodowej, awanse i delegowanie prokuratorów między różnymi jednostkami prokuratury powinny opierać się na transparentnych i obiektywnych kryteriach, takich jak kompetencje i doświadczenie (…) (pkt 51b noty). W dokumencie tym wprost wyartykułowano, że przeniesienie prokuratora bez jego zgody do innej prokuratury może być instrumentem wywierania na niego bezprawnego nacisku (pkt 68 noty). Jeżeli wprowadza się możliwość przeniesienia lub oddelegowania prokuratora wbrew jego woli, niezależnie czy przeniesienie ma charakter wewnętrzny czy zewnętrzny, powinny być przewidziane przez prawo zabezpieczenia mające na celu zrekompensowanie potencjalnego, wynikającego z tego faktu ryzyka (np. w przypadku przeniesienia będącego ukrytą formą kary dyscyplinarnej). Możliwość przeniesienia prokuratora bez jego zgody powinna być prawnie uregulowana i ograniczona do wyjątkowych okoliczności, takich jak pilne potrzeby służbowe (sprawiedliwy podział zadań i tym podobne) lub środki dyscyplinarne, w szczególnie poważnych przypadkach. Trzeba brać pod uwagę stanowisko, aspiracje oraz specjalizację prokuratora, jak również jego sytuację rodzinną. Prokurator powinien mieć możliwość wniesienia odwołania do niezależnego organu (pkt 69 – 71 noty). W odniesieniu do możliwości wystąpienia konfliktu interesów, w związku z pełnioną służbą prokuratorską, w pkt 81 noty wyjaśniającej wskazano, że prokuratorzy (niezależnie od tego, czy w stanie spoczynku, czy w służbie czynnej – wyj. autora) powinni powstrzymywać się od wszelkiej działalności politycznej naruszającej zasadę bezstronności.
W drugiej części publikacji Autor przeanalizuje wybrane przepisy Prawa o prokuraturze i innych ustaw, a dotyczące m.in. zagadnień: rekrutacji do służby, awansów na wyższe stanowisko, przeniesienia oraz delegowania prokuratorów, wydawania poleceń w indywidualnych sprawach, realizacji wewnętrznego nadzoru służbowego, możliwości uznania środka dowodowego uzyskanego z naruszeniem przepisów postępowania lub za pomocą czynu zabronionego, jak również zakazu działalności o charakterze politycznym oraz przynależności do partii – w zakresie ich zgodności z rekomendacjami Komitetu Ministrów oraz Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) Rady Europy.