W jaki sposób wobec tego, uwzględniając przedstawione powyżej rekomendacje Rady Europy, kształtują się obowiązujące obecnie przepisy ustrojowe regulujące działalność prokuratury. Jedynie rekrutacja na pierwsze stanowisko prokuratorskie jest prowadzona w formie procedury konkursowej (art. 80 Prawa o prokuraturze). Stosowna procedura przewiduje ogłoszenie o wolnym stanowisku prokuratorskim w publikatorze urzędowym. Kwalifikacje kandydatów oceniane są przez wizytatorów prokuratur okręgowych (art. 82 § 2 Prawa o prokuraturze). Przewidziany jest tryb odwoławczy, albowiem kandydat może w terminie 14 dni od zapoznania się z oceną złożyć pisemne uwagi do sporządzonej oceny jego kwalifikacji (art. 84 § 3 Prawa o prokuraturze). Co prawda nie jest możliwe zaskarżenie decyzji Prokuratora Generalnego o odmowie powołania, niemniej jednak przyjęty tryb cechują pewne elementy przejrzystości. Pod warunkiem jednak, że procedura konkursowa, jako taka, zostanie przeprowadzona. Ustawa, posługując się terminologią informatyczną, posiada tzw. „backdoor”1 Backdoor (pol. tylne drzwi, furtka) – luka w zabezpieczeniach systemu utworzona umyślnie w celu późniejszego wykorzystania; może być np. pozostawiony przez crackera, który włamał się przez inną lukę w oprogramowaniu (której przydatność jest ograniczona czasowo do momentu jej usunięcia) bądź poprzez podrzucenie użytkownikowi konia trojańskiego. Backdoor, może być również umyślnie utworzony, przez twórcę danego programu (Wikipedia).. Prokurator Generalny może bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury konkursowej powołać na pierwsze stanowisko prokuratorskie kandydata wskazanego we wniosku Prokuratora Krajowego (tenże art. 80 Prawa o prokuraturze). Co prawda „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Ale te chyba stają się regułą.
W pierwszej części artykułu Autor przedstawił standardy wypracowane przez organy Rady Europy, tj. Komitet Ministrów oraz Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich (CCPE) w przedmiocie zasad działalności prokuratury. Dotyczyły one zagadnień: rekrutacji, awansu i przeniesienia prokuratorów; zaleceń skierowanych do Państw w przypadku, gdy prokuratura stanowi część rządu; zasad wydawania poleceń w indywidualnych sprawach; niezależności i autonomii prokuratury jako niezbędnego warunku niezależności władzy sądowniczej, jak również powstrzymywania się prokuratorów od wszelkiej działalności politycznej, naruszającej zasadę bezstronności.
W przeciwieństwie do wcześniej obowiązującego trybu konkursowego, obecnie awans prokuratora na wyższe stanowisko służbowe jest całkowicie uznaniowy. Tryb decyzyjny w tym zakresie nie zawiera elementów, które pozwoliłyby uznać, że jest to procedura transparentna. Jedynym kryterium awansowym jest odpowiedni staż pracy na niższym hierarchicznie stanowisku służbowym bądź w innym zawodzie prawniczym (art. 76 § 1-3 Prawa o prokuraturze). Kryterium to nie jest jednakże wiążące albowiem powołanie na wyższe stanowisko służbowe może być dokonane z pominięciem odpowiednich wymogów (art. 76 § 5 Prawa o prokuraturze), także w trybie nagrodowym, stosownie do treści art. 133 § 2 Prawa o prokuraturze. Co więcej, w przeciwieństwie do procesu rekrutacji na pierwsze stanowisko prokuratorskie nie dokonuje się jakiejkolwiek oceny kandydatów. W żaden sformalizowany sposób, jak ma to miejsce w przypadku procedury opisanej powyżej, nie ocenia się i nie dokumentuje tego, czy istotnie kandydat wytypowany do awansu na wyższe stanowisko służbowe wykazuje się w pracy inicjatywą, wzorowo i sumiennie wypełnia swoje obowiązki oraz w sposób szczególny przyczynia się do wykonywania zadań służbowych.
Odnosząc się do kwestii przeniesienia prokuratora warto na początku wspomnieć o uregulowaniach zawartych w Przepisach wprowadzających. Ustawa ta, umożliwiająca degradację blisko 1/3 prokuratorów z 2 najwyższych szczebli prokuratury wprowadziła „innowacyjną“, jak się wydawało, instytucję przeniesienia prokuratora na inne stanowisko służbowe. Przyjęto arbitralny tryb, przewidujący, że to Prokurator Krajowy dokona wyboru osób, które zostaną powołane na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratur regionalnych, przy czym decyzja o ich powołaniu zostanie, na jego wniosek, podjęta przez Prokuratora Generalnego (art. 35 § 1, art. 38 § 1 oraz art. 40 § 1 Przepisów wprowadzających). Osoby, które nie zostały objęte wnioskiem Prokuratora Krajowego, decyzją Prokuratora Generalnego zostały przeniesione na inne stanowiska służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułów honorowych, odzwierciedlających uprzednio zajmowane stanowiska oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku (art. 36 § 1, art. 39 § 1 oraz art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających).
Wspomniane regulacje nie przewidywały jakichkolwiek kryteriów oceny prokuratorów byłej Prokuratury Generalnej oraz byłych prokuratur apelacyjnych i skutkowały pozostawieniem w rękach Prokuratora Krajowego pełnej dowolności w zakresie wnioskowania do Prokuratora Generalnego o powołanie prokuratorów do nowopowstających jednostek. Co więcej, wymieniona w przywołanych Przepisach wprowadzających, będących lex specialis wobec przepisów kształtujących ustrój prokuratury „innowacja”, tak naprawdę okazała się wybiórczo implementowaną (po 25 latach), komputerową metodą „kopiuj-wklej”, ukrytą sankcją dyscyplinarną, nie uwzględniającą możliwości ustosunkowania się zainteresowanego prokuratora do propozycji kadrowej, jak i jakiegokolwiek, chociażby służbowego trybu odwoławczego czy też możliwości złożenia zaskarżenia do niezależnego sądu. Po raz pierwszy od czasu odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r., kara dyscyplinarna przeniesienia prokuratora na inne, równorzędne lub niższe stanowisko służbowe pojawiła się w treści § 7 pkt 4 uchwały Rady Państwa z 6 września 1951 r. w sprawie regulaminu odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów2 M. P. nr 82 poz. 1133 podpisanej przez ówczesnego Prezydenta RP, Przewodniczącego Rady Państwa Bolesława Bieruta. To właśnie wskazana uchwała, wydana w oparciu delegację zawartą w art. 16 ustawy z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze Rzeczpospolitej Polskiej3 Dz. U. 38, poz. 346 regulowała zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów pełniących swoją służbę w mrocznych latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia. W różnych wariantach była potem recypowana do kolejnych ustaw o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej4 ustawa z 14 kwietnia 1967 r. – artykuł 72 pkt 3 i 5; ustawa z 20 czerwca 1985 r.-art. 80 pkt 3 i 5, aż do czasów transformacji systemowej. Wraz z odejściem PRL-u wspomniana kara dyscyplinarna odeszła w niebyt, uchylona ustawą z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym5 Dz.U. nr 20 poz. 121. Jak się okazało – nie na zawsze. Temat ten jest interesujący, w szczególności w kontekście zestawienia gwarancji procesowych obwinionego prokuratora, zawartych we wspomnianej uchwale Rady Państwa z treścią przywołanych Przepisów wprowadzających, umożliwiających „nieweryfikowalną” degradację wybranych prokuratorów. To już jednak materiał na inne rozważania.
Od standardów lat pięćdziesiątych powróćmy jednak do standardów Rady Europy.
Żadnych środków odwoławczych, czy to służbowych, czy sądowych nie przewidują także przepisy Prawa o prokuraturze, umożliwiające delegowanie prokuratora, o jakich mowa w art. 106 tegoż Prawa. Delegowanie to może mieć charakter długotrwały, albowiem wspomniana regulacja przewiduje możliwość oddelegowania prokuratora, decyzją Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego na okres 6 miesięcy w ciągu roku do innej jednostki organizacyjnej prokuratury, często położonej wiele kilometrów od miejsca zamieszkania delegowanego. Okres ten może być nawet dłuższy i wynosić 12 miesięcy, o ile delegacja następuje do prokuratury mającej siedzibę w miejscowości, w której zamieszkuje delegowany lub do prokuratury w miejscowości, w której znajduje się prokuratura będąca miejscem zatrudnienia delegowanego. Co więcej, przepisy nie przewidują ograniczeń w ponawianiu delegacji, każdorazowo po upływie roku.
Trudno jest także mówić o poszanowaniu zasady równości i przejrzystości w zakresie poleceń wydawanych w indywidualnych sprawach, w szczególności mając na uwadze nie tylko uprawnienia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, ale także stron tego postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Karta rzymska, zaleca Państwom, aby w sytuacji, kiedy prokuratura jest podległa rządowi, polecenia wydawane w indywidualnych sprawach były dołączane do akt sprawy przed rozprawą, tak, aby pozostałe strony mogły się z nimi zapoznać i zgłosić swoje uwagi. Co prawda przepisy Prawa o prokuraturze i Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (dalej: Regulamin prokuratorski), przewidują zarówno możliwość żądania przez prokuratora doręczenia polecenia na piśmie wraz z uzasadnieniem w terminie 3 dni jak również żądanie zmiany polecenia lub wyłączenia od wykonania czynności procesowej albo od udziału w sprawie, o czym rozstrzyga prokurator bezpośrednio przełożony nad prokuratorem, który wydał polecenie, to jednak ustawa nie wskazuje, czy żądanie prokuratora podległego oraz rozstrzygnięcie prokuratora bezpośrednio przełożonego nad tym, który wydał polecenie są włączone do akt podręcznych sprawy, analogicznie jak polecenie dotyczące treści czynności procesowej. Jak się wydaje, dokumenty te powinny znaleźć się w aktach podręcznych, z uwagi na transparentność procesu decyzyjnego. Brak jest jednakże jakichkolwiek przepisów nakazujących udostępnienie stronom akt podręcznych jeszcze przed rozprawą, tak, aby mogły się one zapoznać zarówno, ze stanowiskiem referenta, jak i jego przełożonych albowiem obowiązek taki wprost nie wynika z treści art. 156 § 5 kpk. Realizacja postulatu obligatoryjnego udostępniania akt podręcznych na wniosek strony stanowiłaby praktyczną gwarancję zasady równości stron w toku postępowania przygotowawczego. Takie rozwiązanie przewidują przepisy ustrojowe prokuratury włoskiej, którą przywoływano w toku prac legislacyjnych.
W tym miejscu wspomnieć należy o innych istotnych ograniczeniach niezależności prokuratorskiej, niepodlegających kontroli, czy to w trybie wewnętrznej procedury służbowej, czy też weryfikacji chociażby przez sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Całkowicie uznaniowy charakter ma decyzja prokuratora przełożonego w przedmiocie przekazania przydzielonej prokuratorowi sprawy do referatu innego prokuratora. Decyzja taka nie wymaga także sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia, a przepisy nie wskazują przesłanek, którymi należałoby się kierować przy odbieraniu sprawy. Komentatorzy wskazują, że przepis § 45 Regulaminu prokuratorskiego, ze względu na brak jasnych kryteriów, którymi należy się kierować przy odbieraniu sprawy (np. zbyt duże obciążenie, nieprawidłowe czy długotrwałe prowadzenie sprawy), może być znacznie większym zagrożeniem dla niezależności wewnętrznej prokuratora niż sformalizowana i przewidująca instytucję odwoławczą procedura określona w art. 7 § 3 Prawa o prokuraturze.
To samo dotyczy kwestii realizacji nadzoru wewnętrznego w prokuraturze, a zwłaszcza możliwości wprowadzenia przez prokuratora przełożonego konieczności okresowego uzgadniania przez podległego prokuratora treści decyzji procesowych oraz innych czynności postępowania. Należy zgodzić się z poglądem wymienionego powyżej autora, że przepis ten w sposób zawoalowany wprowadza instytucję aprobaty decyzji prokuratora, co jest sprzeczne z Prawem o prokuraturze, które przewiduje aprobatę jedynie dla projektów decyzji procesowych sporządzanych przez asesora prokuratury.
W istotnej sprzeczności z zaleceniami Rady Europy pozostaje treść art. 168a kpk, znowelizowanego z ustawą o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 marca 2016 r.. Stosownie do tego przepisu, dowodu nie można uznać za niedopuszczalny wyłącznie na tej podstawie, że został uzyskany z naruszeniem przepisów postępowania lub za pomocą czynu zabronionego, o którym mowa w art. 1 § 1 kk, chyba że dowód został uzyskany w związku z popełnieniem przez funkcjonariusza publicznego obowiązków służbowych, w wyniku: zabójstwa umyślnego spowodowania uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności. Cytowany przepis wymienia jedynie najpoważniejsze przestępstwa, a chcąc sprostać standardom Rady Europy prokurator będzie miał dylemat, czy będąc zobowiązanym do działania z poszanowaniem praw człowieka, będzie mógł dopuścić dowód uzyskany w wyniku ich naruszenia.
Na końcu wypada wspomnieć o jednej z ustrojowych gwarancji niezależności prokuratora, związanej z zakazem przynależności do partii politycznej oraz udziałem w jakiejkolwiek działalności politycznej. Zakaz ten odnosi się wyłącznie do prokuratorów pozostających w służbie czynnej. Tym samym nie dotyczy tych, pozostających w stanie spoczynku, którzy mogą być członkami partii politycznych i angażować się na ich rzecz. Jednocześnie prokuratorzy ci mogą zostać powołani w skład członków zespołów do przeprowadzenia postępowania przygotowawczego w określonej sprawie lub grupie spraw bądź to w Prokuraturze Krajowej bądź w Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w charakterze doradców lub konsultantów. Co prawda ustawa nie przyznaje im uprawnień do wpływania na treść czynności procesowych, niemniej jednak nietrudno sobie wyobrazić, aby osoby te nie miały wpływu chociażby na termin, sposób oraz zakres przekazywanych mediom informacji na temat toczącego się postępowania lub osobiście informacje takie (wraz z ocenami) środkom masowego przekazu udostępniały. Furtka ta daje możliwość oddziaływania na przebieg najpoważniejszych śledztw przez zaangażowanych politycznie sędziów bądź prokuratorów w stanie spoczynku.
Czy rzeczywiście nowe Prawo o prokuraturze jest aktem prawnym na miarę XXI wieku? Odpowiedź na to pytanie pozostawię Czytelnikowi. Być może byłoby mu łatwiej zająć stanowisko, gdyby kompleksowo znał rozwiązania modeli ustrojowych prokuratur każdego z krajów UE, na które powoływali się projektodawcy. Ich przedstawienie to także ciekawy temat, niestety przekraczający ramy tego wywodu.
