Wszyscy słyszeliśmy o Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) i kamieniach milowych, których spełnienie pozwoli na uruchomienie środków z tego planu. Oczywiście spośród wszystkich kamieni milowych szczególnie interesują nas te odnoszące się do wymiaru sprawiedliwości, zebrane w tzw. komponencie F1. W ramach tego komponentu Polska zobowiązała się do reformy wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów (F1.1) i reformy poprawiającej sytuację sędziów dotkniętych orzeczeniami Izby Dyscyplinarnej (F1.2).
W ramach komponentu F1.1 lit. d) Polska zobowiązała się do zapewnienia weryfikacji spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości, bezstronności i „ustanowienia ustawą”, zgodnie z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), jeżeli pojawia się w tym względzie poważna wątpliwość.
Oczywistym problemem polskiego sądownictwa jest niekonstytucyjny skład Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), powoływanej – w części „sędziowskiej” – przez polityków zamiast przez sędziów, a w konsekwencji jej skrajne upolitycznienie i, co za tym idzie, upolitycznienie procesu nominacji (w tym zakresie wystarczy odesłać do wielu uzasadnień orzeczeń SN, w tym uchwały 3 Izb). Niestety brak jest woli politycznej, by dokonać zmiany sposobu powoływania KRS, co w sposób jednoznaczny i prawie natychmiastowy (w powiązaniu z powtórzeniem konkursów nominacyjnych) uzdrowiłoby sytuację w polskim sądownictwie. Kamienie milowe KPO nie wymagają takiej zmiany, choć wymagają wzmocnienia niezależności i bezstronności sędziów. Śmiem twierdzić, że dalsze funkcjonowanie takiej KRS tylko pogłębia chaos w polskim wymiarze sprawiedliwości i zwiększa obszar zagrożenia zależnością i brakiem bezstronności sędziów. No ale politycy nie chcą przeprowadzić rzeczywistych zmian, tylko dokonać zmian minimalnych, w mojej ocenie pozornych, umożliwiających sięgnięcie po środki z KPO.
I stąd, od pewnego czasu, pomysły na testy niezależności sędziów.
Obecnie funkcjonują instytucje testu niezależności sędziów – wprowadzone ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. (Dz. U. z 2022, poz. 1259), nowelizującą ustawę o Sądzie Najwyższym (art. 29 § 4 – 25) i prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 42a § 3-14), dotyczące badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Warto zatem przyjrzeć się takim testom z konstytucyjnego punktu widzenia.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Z kolei art. 47 Karty Praw Podstawowych (KPP – stanowiącej po myśli art. 6 część prawa Unii) i art. 19 ust. 1 TUE ustanawiają zasadę skutecznej ochrony prawnej, w tym prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy. Przepisy te, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, stanowią oczywiste dopełnienie przepisów konstytucyjnych w tym zakresie. Zresztą w art. 9 Konstytucji sformułowano zasadę, że Polska przestrzega traktatów międzynarodowych.
Wszystko to oznacza, że wymóg skutecznej ochrony prawnej, w tym prawa strony do niezawisłego i bezstronnego sądu, ma charakter bezwzględny i z tego powodu niedopuszczalne jest jakiekolwiek limitowanie prawa strony do kwestionowania statusu sądu, zarówno czasowe (przez ograniczenie czasu złożenia wniosku), a przede wszystkim przedmiotowe (przez wykluczenie badania wyłącznie okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego).
W tym ostatnim aspekcie warto zwrócić uwagę, że powołanie sędziego następuje w określonym trybie przewidzianym przez prawo krajowe wewnętrzne i naruszenie tego trybu, przez jakikolwiek organ biorący udział w procedurze, może doprowadzić do uznania, że organ z udziałem tak powołanej osoby nie będzie w ogóle mógł być uznany, z racji swej konstrukcji, za sąd w rozumieniu konstytucyjnym i prawa europejskiego. Nie wchodząc w szczegółowe kwestie teoretyczne, wystarczy wyobrazić sobie sytuację powołania osoby niespełniającej kryteriów bycia sędzią (np. nie będącego prawnikiem czy nieposiadającego określonego wieku[1]).
Strona zatem nie może być pozbawiona prawa domagania się zbadania wszelkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę, czy dany organ jest niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym na mocy ustawy i nie może być w tej mierze ograniczana dodatkowymi przesłankami (np. zachowanie po powołaniu, terminowość wniosku).
By nie powielać argumentacji warto w tym miejscu odwołać się do wyroku ETPC z 1 grudnia 2020 r. w sprawie Astradsson vs. Iceland (skarga nr 26734/18), w którym wskazano na samoistność naruszenia prawa do „sądu ustanowionego ustawą” z uwagi na istotne wady powołania (niezależnie od przesłanek zagrożenia naruszenia bezstronności i niezawisłości), a także uchwały składu połączonych izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z 23 stycznia 2020 r. (BSA I-4110-1-20), uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 2 czerwca 2022 r. (I KZP 2/22), czy wielu innych orzeczeń SN, przewidujących w określonych sytuacjach możność badania samoistnie okoliczności powstałych przy powołaniu.
Tymczasem wskazane testy niezależności pozbawiają stronę możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie w oparciu o okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego, przy czym skorelowane są z zakazami z art. 29 § 4 ustawy o SN i z art. 42a § 2 u.s.p. kwestionowania niezawisłości i bezstronności wyłącznie w oparciu o takie okoliczności. Tym samym przepisy art. 29 § 4 – 6 ustawy o SN i art. 42a § 2-4 u.s.p. we wskazanym zakresie są niezgodne z prawem strony do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy, wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także art. 47 KPP i art. 19 ust. 1 TUE, a w związku z tym omawiane środki nie są skutecznymi środkami ochrony prawnej w rozumieniu art. 47 KPP.
To jednak nie wszystko. Wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku (art. 29 § 8 ustawy o SN i art. 42a § 5 u.s.p.) po upływie tygodnia od daty powiadomienia o składzie orzekającym w powiązaniu z niezaskarżalnością odrzucenia wniosku (art. 29 § 10 i art. 42a § 8 odpowiednich ustaw) powoduje, że środek ten nie może być uznany za tego rodzaju skuteczny środek prawny. Wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku jest bowiem niezależne od daty pozyskania przez stronę informacji o okoliczności, poddającej w wątpliwość bezstronność i niezależność sędziego. Innymi słowy, strona może pozyskać informację, zwłaszcza dotyczącą zachowania sędziego po powołaniu (co przecież środek ten traktuje jako warunek sine qua non), już po upływie tego terminu. Mało tego, wyznaczony do orzekania sędzia może po upływie tygodniowego terminu podjąć zachowania świadczące o naruszeniu standardu bezstronności i niezależności. Takie limitowanie czasowe złożenia wniosku jest zatem niezgodne z zasadą skutecznej ochrony prawnej zwłaszcza, iż wniosek może dotyczyć ważkich okoliczności z punktu widzenia zarówno interesu strony, jak i interesu Wymiaru Sprawiedliwości.
Z tym wiąże się też niezaskarżalność odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych. Oczywiście jest prawem ustawodawcy uznanie, które decyzje mogą być zaskarżalne. Tyle, że w tym wypadku jest to arbitralna decyzja sędziego (zarządzenie), która nie podlega jakiejkolwiek kontroli przez sąd, a z uwagi na wskazany limit czasowy strona pozbawiona jest prawa do ponowienia wniosku. W tym również upatruję naruszenie prawa do skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 KPP.
Prawo strony do skutecznego środka prawnego narusza także formalny wymóg wskazania we wniosku okoliczności dotyczących postępowania sędziego po powołaniu (art. 29 § 5 i art. 42a § 3 odpowiednich ustaw). Istnieje bowiem szereg sytuacji, w których strona nie będzie w stanie wskazać takich okoliczności albo z uwagi na ich niezaistnienie (na moment wniosku) albo z uwagi na brak wiedzy w czasie zakreślonym ustawą, mimo istnienia poważnych przesłanek wskazujących na naruszenie standardu bezstronności i niezawisłości, towarzyszących powołaniu. Niezaistnienie zaś takich okoliczności w momencie wniosku wcale nie oznacza ich braku w momencie orzekania. Dotyczy to wskazanej sytuacji podjęcia określonych zachowań przez sędziego po wygaśnięciu prawa do złożenia wniosku. Ale dotyczy to także sytuacji, w której sędzia dopiero co powołany został wyznaczony do składu orzekającego.
Na sprzeczność wskazanych przepisów ustawy o SN z art. 6 ust. 1 EKPC (współbrzmiącym przecież z art. 47 KPP, art. 19 ust. 1 TUE i art. 45 ust. 1 Konstytucji) wskazywał także, w zarządzeniu z dnia 16 sierpnia 2022 r. (sprawa II KB 2/22), Prezes Izby Karnej Michał Laskowski.
Wszystko to wskazuje niezbicie, że testy niezawisłości, o których mowa w art. 29 ustawy o SN i art. 42a u.s.p., zarówno przedmiotowo, jak i formalnie, naruszają Konstytucję RP i wiążące Polskę prawo europejskie.
Czy zatem testy niezawisłości są potrzebne? Nie. Wystarczające w tej mierze, odnośnie badania statusu sędziego, są instytucje prawne związane z wyłączeniem sędziego. Tyle, że w chwili obecnej instytucje te nie mogą być skutecznie wykorzystywane w procesie badania statusu sędziego z uwagi na zakazy określone w art. 29 § 3 ustawy o SN i art. 42a § 2 u.s.p., wprowadzone tzw. ustawą kagańcową. Innymi słowy zatem, w zamierzeniu ich projektodawców, testy niezawisłości miały w bardzo wąskim zakresie umożliwiać badanie statusu sędziego, przy sformułowaniu bardzo poważnych rygorów formalnych i w obliczu szerokich, niezaskarżalnych uprawnień w zakresie odrzucania wniosków. Dlatego twierdzę, że tylko pozorują wykonanie tzw. kamieni milowych KPO z komponentu F1.1. By zaś uczynić zadość tym wymogom, zamiast wprowadzania instytucji testów niezależności, wystarczające byłoby uchylenie zakazów wprowadzonych ustawą kagańcową i dopuszczenie do badania tych kwestii w ramach wniosków o wyłączenie sędziego.
Pamiętać też trzeba, że jakiekolwiek testy niezależności sędziów czy wnioski o wyłączenie sędziego są ograniczone tylko i wyłącznie do jednej, konkretnej sprawy. Oznacza to, że nawet „oblanie” testu niezależności np. z powodu wadliwego, upolitycznionego powołania powoduje konsekwencje wyłączenia tylko w jednej, konkretnej sprawie, w której złożono wniosek. A przecież chyba nie o to chodzi, by osoba powołana na stanowisko sędziego w upolitycznionym procesie nominacyjnym pełniła swoje funkcje i wadliwie sprawowała wymiar sprawiedliwości do czasu przejścia w stan spoczynku.
Rzecz bowiem w tym, że orzeczenia sędziego powołanego w wadliwym procesie nominacyjnym są i będą kwestionowane nie tylko w Polsce, ale i w Unii Europejskiej (w związku z rozstrzygnięciami TSUE czy ETPC). W konsekwencji obywatele polscy mogą być pozbawieni (a to już się dzieje, tyle że dotychczas sporadycznie) skutecznej ochrony prawnej przez polskie sądy (np. nie będą uznane orzeczenia takiego sędziego w zakresie opieki nad małoletnim dzieckiem, orzeczenia dotyczące majątku czy orzeczenia dotyczące wydania sprawcy przestępstwa w trybie e.n.a.). Rozwiązanie tej sytuacji, poza uzdrowieniem KRS, jest bardzo proste: wystarczy powtórzyć konkursy nominacyjne (niezależnie od kwestii statusu takich sędziów), pozbawione wad proceduralnych, być może przy zagwarantowaniu większej transparentności i bezstronności. Z tym, że to już inne zagadnienie, wymagające szerszego omówienia. •
[1] sytuacja braku wymaganego stażu przy kandydowaniu do SN miała miejsce w przypadku pierwotnego wniosku organu wykonującego funkcje KRS o powołanie Pana Jarosława Dusia. To wskazuje, że problem nie jest wyłącznie hipotetyczny.
