O cesze multicentryczności systemu prawa
Multicentryczność współczesnego polskiego systemu prawa nie budzi wątpliwości. Polega ona na jednoczesnym współistnieniu kilku centrów (ośrodków) decyzyjnych stanowienia prawa i wiążącego wyznaczania kierunków jego wykładni. Mnogość ta przesądza o występowaniu wielości możliwych i dopuszczalnych ocen w prawie, a jednocześnie rodzi sytuacje konfliktowe, pojawiające się pomiędzy poszczególnymi elementami systemu prawa o odmiennych proweniencjach.
Centra decyzyjne systemu zlokalizowane są nie tylko wewnątrz struktur państwa narodowego, lecz również poza nimi, tj. w przestrzeni rządzonej prawem wspólnotowym (dawniej: wspólnotowym) lub międzynarodowym. Multicentryczność jest przy tym cechą w pełni legalną – znajdującą należyte umocowanie w normach konstytucyjnych (por. art. 9, 87 ust. 1, 89 ust. 3, 89, 90 i 91 Konstytucji RP z 1997 r.).
Tak postrzegana multicentryczność wymusza współistnienie i konieczność równocześnie realizowania zróżnicowanych składowych systemu prawnego, wypełniających w sposób władczy tę samą przestrzeń prawną zarówno w aspekcie tworzenia prawa, jak i jego odczytywania (wykładni i stosowania). Pomiędzy składowymi multicentrycznego systemu prawa konieczne jest zapewnienie spójności zarówno w aspekcie treści norm prawnych, zasad i standardów prawa, jak i jego interpretacji. Relacja między składowymi takiego systemu nie sprowadza się do hierarchicznego podporządkowania, jak ma to miejsce w „pionowych i linearnych” systemach monocentrycznych (choć hierarchia taka może występować wewnątrz poszczególnych składowych multicentrycznego systemu), lecz dotyczy podziału kompetencji quaod usum (do wspólnego „zagospodarowania” tych samych zagadnień). Dlatego też podstawowe znaczenie ma wypracowanie narzędzi rozwiązywania konfliktów między podsystemami takiego systemu (instytucji orzeczniczych, zasad kolizyjnych i in.), umożliwiających ich współwystępowanie.
Multicentryczność cechuje również polski system praw dziecka, który współcześnie współtworzony jest przez różne ośrodki (centra) decyzyjne. Są to centra: krajowe (narodowe), Unii Europejskiej, Rady Europy oraz Narodów Zjednoczonych.
Relacje pomiędzy podsystemami multicentrycznego systemu
Wytwór działalności każdego ze wskazanych centrów tworzy element multicentrycznego systemu prawa. Celem niniejszych rozważań jest próba udzielenia odpowiedzi na pytania, w jakich relacjach względem siebie podsystemy te pozostają, i w jakich przypadkach sięgnąć należy po normy prawne zaliczane do poszczególnych podsystemów. Innymi słowy, przedmiotem zainteresowania uczyniono wybrane zagadnienia wzajemnych relacji między standardami praw dziecka, wywodzonymi z poszczególnych podsystemów multicentrycznego systemu tychże praw, obowiązującego w RP.
Z oczywistych względów nie wszystkie możliwe kwestie zostaną choćby zasygnalizowane, a część przedstawiona jest w niezbędnym uproszczeniu, co wynika z braku odniesień do konkretnych przypadków i praw dziecka mających w nich zastosowanie. Jednocześnie rozważania nie będą skupiać się na podsystemie krajowym, najlepiej znanym praktykom.
Podsystem krajowy a podsystem Unii Europejskiej
Prawo traktatowe jedynie w niewielkim zakresie interesuje się zagadnieniem praw dziecka. Stanowi ono, że UE m.in. wspiera ochronę praw dziecka (art. 3 ust. TUE), a w stosunkach zewnętrznych przyczynia się do ochrony praw człowieka, w szczególności dziecka (art. 3 ust. 5 TUE). W celu realizacji polityki imigracyjnej przyjmowane są środki w dziedzinie zwalczania handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi (art. 79 ust. 2 lit. d TFUE), a wykorzystywanie seksualne dzieci stanowi jedną z dziedzin przestępczości, w której mogą być ustanowione normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzaju lub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania (art. 83 ust. 1 TFUE).
Znacznie szerzej prawa dziecka są potraktowane w KPP UE. Dzieci mają w szczególności prawo do takiej ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra. Mogą one swobodnie wyrażać swoje poglądy, a poglądy te są brane pod uwagę w sprawach, które ich dotyczą, stosownie do ich wieku i stopnia dojrzałości. We wszystkich działaniach ich dotyczących, podejmowanych przez władze publiczne i instytucje prywatne, należy przede wszystkim uwzględnić najlepszy interes dziecka. Każde dziecko ma prawo do utrzymywania stałego, osobistego związku i bezpośredniego kontaktu z obojgiem rodziców, chyba że jest to sprzeczne z jego interesami (art. 24 KPP UE). Jednocześnie, praca dzieci jest zakazana, a minimalny wiek dopuszczenia do pracy nie może być niższy niż minimalny wiek zakończenia obowiązku szkolnego, bez uszczerbku dla uregulowań bardziej korzystnych dla młodocianych i z wyjątkiem ograniczonych odstępstw. Młodociani dopuszczeni do pracy muszą mieć zapewnione warunki pracy odpowiednie dla ich wieku oraz być chronieni przed wyzyskiem ekonomicznym oraz jakąkolwiek pracą, która mogłaby szkodzić ich bezpieczeństwu, zdrowiu lub rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, moralnemu i społecznemu albo utrudniać im edukację (art. 32 KPP UE).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 KPP UE, jej postanowienia mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo UE, a zatem winny one szanować prawo UE, przestrzegać zasad nim rządzących i popierać jego stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi kompetencjami i w poszanowaniu granic kompetencji traktatowo powierzonych UE. Standard wynikający z Karty nie ma zatem zastosowania do tych działań państw członkowskich, które nie dotyczą stosowania prawa UE. Widać tu dobitnie, że podsystem UE zazębia się, a nie pokrywa z podsystemem krajowym.
Narodowy standard ochrony danego prawa może jednak odnosić się do tego samego prawa co standard wynikający z Karty, gdy dochodzi do zbiegu norm prawnych, np. w sytuacjach transgranicznych. Powstaje wówczas zagadnienie dotyczące należytego poziomu ochrony poszczególnych praw zawartych w Karcie i prawie krajowym, w tym praw dziecka. Innymi słowy, pojawia się pytanie, czy przepisy Karty przewidują w zakresie ich zastosowania standard minimalny, który winien być respektowany przez państwa członkowskie (oczywiście wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo UE), a przez to czy każde państwo członkowskie może zdecydować o stosowaniu standardu wyższego, czy też jest to standard maksymalny i żadne z państw członkowskich nie może czynić więcej.
Pytanie to jest o tyle zasadne, że w art. 53 KPP UE przewidziano wprost, że żadne z postanowień Karty nie będzie interpretowane jako ograniczające lub naruszające prawa człowieka i podstawowe wolności uznane, we właściwych im obszarach zastosowania, przez prawo Unii i prawo międzynarodowe oraz konwencje międzynarodowe, których Unia lub wszystkie państwa członkowskie są stronami, w szczególności przez EKPCz, oraz przez konstytucje państw członkowskich. Przepis ten nie rozstrzyga jednak całkowicie postawionego problematu.
Odpowiedź na to pytanie została udzielona w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Melloni, w którym rozważane zagadnienie powiązano z zasadą pierwszeństwa, spójności i efektywności prawa UE. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Karta nie pozwala na przyjmowanie przepisów krajowych, w tym konstytucyjnych, gwarantujących wyższy poziom (standard) ochrony niż wynikający z Karty, jeżeli ten wyższy standard miałby jednoczesny wpływ na ograniczenie pierwszeństwa, jednolitości lub efektywności prawa UE. Oznacza to, zdaniem komentatorów, że w zakresie prawa unijnego Karta przewiduje zarazem minimalny, jak i maksymalny standard ochrony wymienionych w niej praw, albowiem jest to warunek konieczny zapewnienia przywołanych cech szczególnych prawa unijnego.
Podsystem krajowy a podsystem Rady Europy
W tym miejscu należy poczynić jedno zastrzeżenie. Rozważania w ramach podsystemu Rady Europy w zakresie praw dziecka ograniczone zostaną jedynie do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz protokołów dodatkowych ją uzupełniających. Omówienie całego dorobku RE w tym przedmiocie, z uwagi na jego różnorodność i złożoność, wykracza poza ramy uwag o charakterze przyczynkarskim.
Sama EKPCz nie reguluje wprost, jako osobnego prawa, żadnego prawa, którego adresatem byłyby wyłącznie dzieci. Nie oznacza to jednak, że nie dostrzega dziecka jako podmiotu poszczególnych praw konwencyjnych, o szczególnym statusie prawnym. Jest tak np. w kontekście prawa do życia rodzinnego, czy prawa do nauki. Cieszą się one bogatym orzecznictwem ETPCz.
Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego EKPCz stanowi umowę międzynarodową, ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, o której stanowi art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 1997 r. Oznacza to, że Konwencja – po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP – stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ma ona również pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Takie jej usytuowanie w systemie prawa wymusza zatem postawienie pytania, który standard ochrony danego prawa – konwencyjny czy krajowy – winien znaleźć zastosowanie, gdy dane prawo regulowane jest zarówno w EKPCz i prawie krajowym, nawet jeżeli uda się pogodzić Konwencję z ustawą.
Zgodnie z przepisem art. 53 EKPCz, żadne z postanowień konwencji nie będzie interpretowane jako ograniczające lub wyłączające jakiekolwiek prawa człowieka lub podstawowe wolności, które mogą być zagwarantowane przez ustawę każdego państwa-strony lub jakąkolwiek inną umowę, której państwo to jest stroną. Z przepisu tego wywodzi się stwierdzenie, że w kontekście praw konwencyjnych można mówić, iż stanowią one standard minimalny, który obligatoryjnie musi zostać przez państwo-stronę Konwencji wdrożony, przy czym Konwencja nie może być traktowana jako wysławiająca zakaz do tego, ażeby stanowić lub stosować standardy korzystniejsze od przewidzianej w niej regulacji. W sytuacji współwystępowania standardu konwencyjnego i wyższego lub szerszego odeń standardu krajowego organ orzekający obowiązany jest do zastosowania standardu dalej idącego. Przywołany przepis konwencyjny nakłada na państwa-strony tzw. obowiązki pozytywne oraz tzw. obowiązki negatywne, co ma istotny wpływ na treść przepisów prawa uchwalanych w podsystemie krajowym oraz na treść podejmowanych decyzji przez organy orzecznicze sytuowane w tym podsystemie.
Podsystem Unii Europejskiej a podsystem Rady Europy
Podsystem UE wchodzi również w ścisłe relacje z podsystemem RE. Jak przewiduje bowiem art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze KPP UE, w zakresie, w jakim Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPCz, znaczenie i zakres tych praw są takie same jak praw przyznanych przez EKPCz. Jednocześnie zasada ta nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą, dalej idącą, ochronę (art. 52 ust. 3 zdanie 2 KPP UE). Na tej podstawie dochodzi do transferu standardu konwencyjnego na grunt prawa UE, przy maksymalnym zapewnieniu spójności obu tych podsystemów, lecz bez jednoczesnego zniesienia ich odrębności (tj. EKPCz nie staje się eo ipso elementem systemu prawnego UE, co wykluczałoby rację obowiązywania art. 6 ust. 2 TUE).
Zastrzeżenie, że nie istnieje przeszkoda dla podwyższenia standardu ochrony prawnej w prawie UE, przesądza również o tym, że dla tych praw zawartych w KPP UE, które znajdują odpowiedniki w standardzie konwencyjnym, EKPCz stanowi standard minimalny i dane prawo nie może być w prawie UE gwarantowane na niższym poziomie niż standard konwencyjny. Kierunek zmian takich praw w ramach systemu UE będzie zatem co najmniej taki sam, jak kierunek zmiany standardu konwencyjnego, choć UE nie jest jeszcze stroną EKPCz.
Konstatacja ta ma dla przedmiotu rozważań doniosłe znaczenie. Wynika z niej, że prawa dziecka w podsystemie UE – w zakresie, w jakim są wiążące dla instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii oraz dla Państw Członkowskich (wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo UE) – gdy są regulowane również standardem EKPCz, to nie mogą w podsystemie UE cieszyć się niższym standardem ochrony niż standard konwencyjny. Dla Karty standard konwencyjny jest zatem standardem minimalnym. Można przez to zasadnie twierdzić, że w przypadku przystąpienia UE do EKPCz jej pozycja zrównałaby się w rozważanym aspekcie z pozycją państw-stron konwencji, dla których standard konwencyjny również jest obligatoryjnym standardem minimalnym.
Podsystem krajowy a podsystem Narodów Zjednoczonych
O ile Karta NZ nie odnosi się do praw dziecka, a MPPOiP przesądza jedynie o prawie dziecka do środków ochrony, jakich wymaga status małoletniego, ze strony rodziny, społeczeństwa i państwa, bez dyskryminacji z uwagi na cechy szczegółowo enumerowane, oraz gwarantuje prawo dziecka do posiadania obywatelstwa (art. 24), o tyle rdzeniem i fundamentem systemu ich ochrony w ramach tej organizacji jest Konwencja o Prawach Dziecka.
Także Konwencja o Prawach Dziecka – po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP – stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą w wyrażoną w ustawie ma ona również pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Polska ustawa zasadnicza jednoznacznie zatem przesądza ewentualny konflikt normy ustawowej z normą Konwencji na rzecz tej ostatniej. Zatem norma ustawowa musi odpowiadać standardom wynikającym z Konwencji o Prawach Dziecka, który nie może zostać naruszony.
Podsumowanie
Multicentryczność systemu praw dziecka i wynikająca z niej wielość standardów, z których skorzystać może podmiot stosujący prawo, wymusza przyjęcie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej, wynikającej z analizy ukształtowania wzajemnych relacji między podsystemami tego systemu. Zgodnie z nią, każdy podmiot stosujący (lub jedynie interpretujący) któreś z praw dziecka winien zawsze dokonać ad causam oceny, który ze standardów jest najbardziej korzystny z punktu widzenia ochrony praw dziecka i właśnie ten najbardziej korzystny standard zastosować, przy zachowaniu w każdym przypadku co najmniej standardu minimalnego.
Nic przy tym nie jest przesądzone raz na zawsze. Standardy wynikające z poszczególnych podsystemów nieustannie ewoluują, dostosowując się do zmian warunków stosowania prawa (co szczególnie widać na przykładzie EKPCz), a zatem poszczególne przypadki nawet w podobnych sprawach mogą zostać na różne sposoby rozstrzygnięte nie tylko z uwagi na wybór innego standardu w danej sprawie najbardziej korzystnego, lecz również ze względu na zmiany ewolucyjne wybranego standardu. Prawidłowy wybór będzie jednak możliwy m.in. dzięki należytemu ustaleniu relacji między poszczególnymi elementami systemu.