W dniach 30 września i 1 października br. w Warszawie odbyła się debata zorganizowana przez Stowarzyszenie Notariuszy Rzeczpospolitej Polskiej na temat „Obrót nieruchomościami leśnymi i rolnymi w praktyce notarialnej”. W dyskusji uczestniczyli przedstawiciele Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencji Nieruchomości Rolnej, Lasów Państwowych, Polskiego Związku Deweloperów oraz licznie zgromadzeni notariusze i przedstawiciele innych zawodów prawniczych.
Debata została zorganizowana w celu omówienia skutków zmian przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (zwaną dalej: UKUR) oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (zwaną dalej: ULas) oraz zastosowania znowelizowanych przepisów w praktyce obrotu nieruchomościami.
Spotkanie to było doskonałą okazją do zaprezentowania i wymiany poglądów przez stronę rządową oraz notariuszy, którzy bezpośrednio stosują te przepisy, a także próbą wypracowania wspólnego stanowiska w zakresie wątpliwości pojawiających się na tle znowelizowanych przepisów.
Na początku podkreślono, iż Państwo Polskie po okresie całkowitego uwolnienia obrotu ziemią rolną w latach 1990 – 2003 zmieniło swoją politykę i zdecydowało się wkroczyć w sferę obrotu nieruchomościami rolnymi. Ta ingerencja państwa miała na celu objęcie ochroną gospodarstw rodzinnych, które zgodnie z art. 23 Konstytucji RP są podstawą ustroju rolnego państwa. Intencje ustawodawcy zostały potwierdzone poprzez wprowadzenie do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego preambuły, zgodnie z którą celem regulacji jest wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, zapewnienie właściwego zagospodarowania ziemi rolnej w Rzeczypospolitej Polskiej, wspieranie zrównoważonego rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjającego rozwojowi obszarów wiejskich. Jak się jednak w trakcie dyskusji okazało, cel wzniosły, lecz narzędzia do realizacji niewystarczające.
W pierwszej kolejności podjęto próbę odkodowania pojęć stanowiących trzon znowelizowanych ustaw, tj. „nieruchomość rolna”, „gospodarstwo rolne”, „las”, gdyż od ich właściwego zrozumienia zależy prawidłowe stosowanie zapisów omawianych ustaw.
Z pozoru prosta definicja nieruchomości rolnej (gruntów rolnych) zawarta w art. 461 k.c. stanowiąca, iż są to nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, nie daje jasnych odpowiedzi na pytania pojawiające się w praktyce. W trakcie dyskusji nie udało się niewątpliwie ustalić od jakiego momentu dana nieruchomość przestaje mieć charakter rolny. Rozważano, czy dopiero faktyczne rozpoczęcie wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż rolne zmienia jej przeznaczenie, czy też wystarczającą przesłanką jest zmiana oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów lub wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo pozwolenia na budowę? W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje część dyskusji dotycząca znaczenia dla praktyki obrotu nieruchomościami informacji zawartych w ewidencji gruntów. Wyrażono pogląd, poparty również stanowiskiem judykatury, iż dane objęte ewidencją gruntów mają charakter pomocniczy przy ustalaniu charakteru nieruchomości i samoistnie nie przesądzają czy dany grunt ma charakter rolny czy też nie. W trakcie dyskusji odniesiono się także do terenów dla których zostały uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca uwolnił spod reżimu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nieruchomości przeznaczone w miejscowych planach na cele inne niż rolne, przy czym nie wyjaśnił jak należy kwalifikować nieruchomości, które w tych planach wprowadzają dla danego terenu funkcję mieszaną, tj. rolną i np. budownictwa jednorodzinnego oraz jaka musi być w takiej sytuacji wzajemna relacja funkcji określonych w planie aby uznać, iż obrót konkretną nieruchomością nie podlega tej ustawie. Zwrócono uwagę, iż w przypadku gdy funkcje rolne i inne są równoważne, należy uznać rolny charakter terenu, jeśli zaś funkcja rolna jest tylko wpisana pomocniczo, wówczas nieruchomość nie ma charakteru rolnego. Powyższe stanowisko jest wynikiem odbytych dyskusji i niestety nie wynika wprost z omawianej ustawy, co w konsekwencji może prowadzić do uznaniowej oceny danego terenu. Zaznaczona w tym kontekście potrzebę dokładnego badania planów zagospodarowania przestrzennego, nie tylko przez pryzmat samych zaświadczeń wydawanych przez gminy, ale odsyłając do treści uchwał, w tym załączników graficznych obrazujących ustalenia planów.
Nie sposób w tym miejscu przedstawić wszystkie przytoczone tezy, ani też przedstawione na ich poparcie argumenty czy też zgłoszone zdania odrębne. Niewątpliwie brak precyzji językowej, konsekwencji terminologicznej oraz spójności omawianej ustawy z innymi powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi sprawia, iż każdy notariusz z osobna będzie musiał dokonać wykładni przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego i danych wynikających z okazanych dokumentów i podjąć decyzję czy dana nieruchomość podlega reżimowi ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Ostatecznie wytyczono pewne kierunki interpretacyjne, w szczególności stwierdzono, iż dopóki grunt nie zostanie faktycznie wykorzystany na cele inne niż rolne co do zasady zgodnie z definicją kodeksową stanowi nieruchomość rolną, do której znajdą zastosowanie przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, z zastrzeżeniem przewidzianych w ustawie wyjątków.
Na podobne problemy napotkano przy próbie zdefiniowania dla potrzeb obrotu pojęcia „gospodarstwa rolnego”. Zasadniczo próbowano odpowiedzieć na pytanie czy gospodarstwem rolnym może być czysty grunt, tzn. działka bez budynków gospodarczych, na której obecnie nie jest prowadzona działalność rolnicza, czy też ten grunt musi wchodzić w skład bardziej złożonej struktury stanowiącej zorganizowaną całość gospodarczą. Zaznaczono, iż kodeks cywilny odnosi się do gruntu rolnego, który stanowi lub może stanowić taką zorganizowaną całość gospodarczą. Większość uczestników zgodziła się zatem co do faktu, iż sama działka gruntu może spełniać przesłanki gospodarstwa rolnego, o ile z oświadczeń stron nie będzie wynikało nic innego. Powyższe ustalenia nie rozwiązują jednak problemu stosowania przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego do obrotu gospodarstwami rolnymi, których powierzchnia jest większa niż 0,3 ha a mniejsza niż 1ha. Co w takiej sytuacji, czy wystarczy wskazać iż nieruchomość rolna o powierzchni 0,5ha jest gospodarstwem rolnym i automatycznie nie podlega przepisom ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ze względu na fakt, iż powierzchnia gospodarstwa jest mniejsza niż 1h (art. 2 pkt 2 UKUR)?
Na to pytanie nie udało się uzyskać jednoznacznej odpowiedzi przedstawicieli Agencji Nieruchomości Rolnych, którzy wskazali, iż każdy przypadek obrotu gruntami rolnymi musi być oceniany indywidualnie. Aby sprawę bardziej skomplikować wskazano, iż pojęcie gospodarstwa rolnego pojawia się w wielu
innych aktach prawnych z zakresu prawa cywilnego, podatkowego i administracyjnego, a każdy z tych działów prawa na swoje potrzeby definiuje gospodarstwo rolne. Te rozbieżności w rozumieniu pojęcia gospodarstwa rolnego w praktyce prowadzą do sytuacji, iż w zależności od sposobu opisania przedmiotu zbycia, będziemy mieli do czynienia albo z nieruchomością rolną albo z gospodarstwem rolnym. De lege ferenda należałoby usunąć uznaniowość w definiowaniu pojęcia gospodarstwa rolnego, ujednolicić to pojęcie lub wskazać niewątpliwe przesłanki uznania danego gruntu za gospodarstwo rolne.
Warto także wspomnieć fragment debaty dotyczącej nowego ustawowego prawa pierwokupu przysługującego Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Lasy Państwowe w przypadku sprzedaży lasów. Tutaj również rozpoczęto od próby wyjaśnienia pojęcia „lasu”. Przedstawiciele Lasów Państwowych wskazywali, iż pod pojęciem lasu kryje się zwarty obszar leśny o powierzchni co najmniej 0,10ha, bez względu na to czy znajduje się w granicach jednej lub większej ilości działek. W trakcie dyskusji wskazano, iż takie stanowisko prowadzi do trudności interpretacyjnych przy stosowaniu prawa pierwokupu, gdyż od razu nasuwa się pytanie, czy w sytuacji sprzedaży nieruchomości, w obrębie której znajduje się część lasu (np. 0,03 ha) aktualizuje się prawo pierwokupu? Przedstawiciele notariatu stali na stanowisku, iż należy badać przesłanki stosowania prawa pierwokupu w odniesieniu do konkretnego przedmiotu sprzedaży, bez obowiązku badania nieruchomości sąsiednich.
Uczestnicy debaty zgodzili się także, iż zastrzeżone w ustawie o lasach prawo pierwokupu dotyczy wyłącznie gruntów będących własnością, natomiast sprzedaż gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste może nastąpić bezwarunkowo. Przeważył argument, iż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem wszelkie przepisy ograniczające prawo własności winny być w razie wątpliwości interpretowane ściśle (literalnie).
Zwrócono w końcu także uwagę, iż ustawa o lasach ma charakter publiczno – administracyjny i reguluje kwestie obowiązków nakładanych na osoby będące posiadaczami lasów i wszelkie pojęcia związane z gospodarowaniem lasami należy wykładać w tym duchu – jako zestaw nakazów i obowiązków. Natomiast wpadkowo wprowadzone do tej ustawy instytucje prawa cywilnego, w szczególności prawo pierwokupu powinno być interpretowane w duchu cywilistycznym.
Podsumowując przebieg debaty oraz wymieniane w kuluarach poglądy można dojść do przekonania, iż przyjęte w omawianych ustawach rozwiązania wymagają modyfikacji, gdyż w obecnym stanie rzeczy nie ma możliwości aby w oparciu o zasadę sprawiedliwości społecznej i poszanowania prawa własności osiągnąć cele jakie postawił sobie ustawodawca.
Miejmy nadzieję, że dwudniowa debata zaowocuje jednolitym spojrzeniem na dyskutowane zagadnienia, co pozwoli praktykom zachować bezpieczeństwo obrotu prawnego przy dokonywaniu czynności.
