Na przestrzeni ostatniego czasu mamy do czynienia z wieloma licznymi zmianami w ustawodawstwie. Jedną z takowych, budzących sporo emocji w środowisku prawniczym (i nie tylko) jest planowana zmiana ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. 

Jakie zdanie na temat projektu nowelizacji ma Rzecznik Praw Obywatelskich dr Adam Bodnar?

Na oficjalnej stronie Rzecznika Praw Obywatelskich¹ www.rpo.gov.pl pojawił się sygnał, że projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa budzi poważne wątpliwości pod kątem ochrony wolności i praw obywatelskich, a właśnie z tej perspektywy Rzecznik monitoruje proces legislacyjny. W odniesieniu do projektu przedmiotowej ustawy, Rzecznik wskazał na wątpliwości natury konstytucyjnej, które mogą pojawić się na tle realizacji art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Rzecznik odnosząc się projektu nowelizacji ustawy przypomniał, że „Krajowa Rada Sądownictwa – jak żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zachowanie zaś niezależności sądów i niezawisłości sędziów ma fundamentalne znaczenie dla realizacji prawa każdego do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu”.

Poniżej przywołuję najistotniejsze – w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich – problemy związane z projektowanymi zmianami w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa:

 

1. Przekazanie Sejmowi wyboru sędziów do KRS

Konstytucja RP określając skład Krajowej Rady Sądownictwa wskazuje, że KRS składa się z 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP).  Parlament natomiast jest w składzie Rady reprezentowany przez 4 członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz 2 członków wybranych przez Senat spośród senatorów (art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP). Nie da się zatem zaakceptować – z konstytucyjnego punktu widzenia – propozycji przeniesienia na organ władzy ustawodawczej kompetencji wyboru sędziów do KRS.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z projektem ustawy, sędziów do pełnienia funkcji członków KRS miałby wybierać Sejm wyłącznie spośród kandydatów przedstawionych przez Marszałka Sejmu. Co prawda, kandydatury te będą przedstawiane przez Marszałka w oparciu o propozycje zgłoszone przez Prezydium Sejmu, grupę co najmniej 50 posłów bądź stowarzyszenia zrzeszające sędziów (art. 1 projektu ustawy nowelizującej ustawę o KRS² źródło https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12284955/12350829/12350830/dokument270273.pdf). Nie usuwa to jednak wątpliwości, że proponowany model jednoosobowego monopolu inicjatywy Marszałka Sejmu tworzy możliwość pogłębienia upolitycznienia procedury wyborów członków organu, który stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Z zasady podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) wynika niezależność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Niezależność tę wzmacnia postanowienie Konstytucji RP, że „sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz” (art. 173 Konstytucji RP) i tylko one mają monopol na wydawanie wyroków w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP). Odrębność i niezależność sądownictwa ma przełożenie na zagwarantowanie niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a w ostatecznym rezultacie na zapewnienie każdemu prawa do niezawisłego sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

 

2. Nowe kompetencje Prezydenta przy wyborze członków KRS

Powierzenie Prezydentowi RP kompetencji do wyboru sędziego spośród kandydatów na sędziów nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji oraz narusza zasadę równowagi i odrębności władz. Konstytucja rozróżnia pojęcia „wybór” i „powołanie”. Prezydent powołuje sędziów na wniosek KRS na czas nieoznaczony (art. 179 Konstytucji RP). Akt powołania sędziego jest konstytucyjną prerogatywą Prezydenta. Ale nie ma tu mowy o „wyborze”.

Podkreślić należy, że istotą dokonywania wyboru kandydata na stanowisko sędziowskie w KRS jest uzyskanie kompromisu pomiędzy przedstawicielami władzy sądowniczej, ustawodawczej i wykonawczej. Służyć ma temu, określony precyzyjnie w Konstytucji RP, charakter składu personalnego KRS. Konstytucja precyzyje skład KRS nie bez powodu. KRS ma charakter mieszany: łączy przedstawicieli środowiska sędziowskiego (z obligatoryjnym udziałem Prezesów SN  i NSA), przedstawicieli władzy wykonawczej (Ministra Sprawiedliwości i osoby powołanej przez Prezydenta RP) oraz 4 posłów i 2 senatorów. Dzięki temu KRS pełni funkcję gwarancyjną ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Należy zatem podzielić pogląd, że przyznanie Prezydentowi RP, jako organowi władzy wykonawczej, kompetencji wyboru sędziego należy ocenić jako „zbędną ingerencję w autonomię władzy sądowniczej i nieuzasadnione uprzywilejowanie względem niej głowy państwa”.

 

3. Skrócenie kadencji obecnych członków KRS

Trwałość kadencji KRS zagwarantowana została wyraźnie w Konstytucji. Zgodnie z art. 187 ust. 3 ustawy zasadniczej, kadencja wybranych członków KRS trwa 4 lata. W wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny³ sygn. akt: K 25/07 wskazał, że istnieje możliwość przełamania konstytucyjnie określonej kadencyjności członków KRS po spełnieniu dwóch warunków:

1. wystąpienia nadzwyczajnych, konstytucyjnie uzasadnionych okoliczności, które mogłyby ewentualnie uzasadniać złamanie zasady kadencyjności;
2. spełnienie przez nową regulację testu proporcjonalności.

W uzasadnieniu projektu nowelizującego ustawę o KRS przedstawiono wyłącznie argumentację odnoszącą się do pierwszej z przesłanek. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję.

Ponadto w ocenie RPO, projektowane przepisy budzą poważne zastrzeżenia w zakresie ich zgodności z międzynarodowymi standardami prawnymi, takimi jak Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przepisami Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych czy standardami określanymi przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa.

Zdaniem Rzecznika zasada niezawisłości sędziowskiej oraz niezależności sędziów uważana jest za fundament porządku prawnego w państwie demokratycznym oraz element niezbędny do efektywnej ochrony praw człowieka. Rzecznik podkreśla, że do zasad składających się na zasadę państwa prawnego, wywodzonych z orzecznictwa trybunałów europejskich, a także dokumentów przygotowanych przez Radę Europy, zalicza się właśnie zasadę niezależności i bezstronności. Zasady te podlegają ochronie prawnej przewidzianej w międzynarodowych konwencjach praw człowieka. W tym kontekście Rzecznik przywołuje wyrok ETPC z dnia 30 listopada 2010 r. w sprawie Henryk Urban i Ryszard Urban p. Polsce⁴ skarga Nr 23614/08, zgodnie z którym: „(…) prawo jednostki do sądu może być respektowane tylko wówczas, gdy sąd ten jest niezawisły i bezstronny. W tym przypadku niezawisłość sędziowska jest więc warunkiem poszanowania praw i wolności człowieka”.

Podsumowując analizę projektu zmiany ustawy o KRS, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że:

wyłącznie niezależna Krajowa Rada Sądownictwa, złożona z członków określonych Konstytucją RP, w tym z niezależnych członków wybieranych przez przedstawicieli sądownictwa, może zapewnić niezależność sądów i niezawisłość sędziów, zgodnie z treścią i wymaganiami art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Rzecznik Praw Obywatelskich od zawsze sygnalizował potrzebę poszukiwania rozwiązań mających usprawnić pracę sądownictwa. Analiza Jego stanowiska dotyczącego nowelizacji ustawy o KRS nasuwa jednak istotne wątpliwości czy o takie rozwiązania chodziło…

 

---

Opracowanie redakcyjne na podstawie i w oparciu o informacje zawarte na oficjalnej stronie Rzecznika Praw Obywatelskich: https://www.rpo.gov.pl/pl/content/opinia-rpo-do-projektu-nowelizacji-ustawy-o-krajowej-radzie-s%C4%85downictwa