Prawo sędziego do udziału w debacie publicznej (część 1)

Burzliwe dzieje legislacji tyczącej się bezpośrednio lub tylko pośrednio wymiaru sprawiedliwości w Polsce, jakie możemy obserwować w ostatnich kilku latach, zdecydowanie uwypukliły problem możliwego zakresu publicznej wypowiedzi sędziego. Spór o to, czy obywatel piastujący urząd sędziego (w tym także sędziego w stanie spoczynku) może publicznie zabierać głos i chwalić bądź krytykować projekty ustaw, albo wypowiadać własne poglądy na temat możliwych rozwiązań systemowych w sądownictwie, osiągnął apogeum w lipcu tego roku.¹ Byliśmy wówczas świadkami szeregu medialnych wypowiedzi sędziów, zarówno tych, których nazwiska bywają cytowane w gazetach od lat, jak i tych, którzy dotychczas poprzestawali na pełnieniu służby i nie zabierali głosu poza salą sądową. Ten głos trzeciej władzy, już nie w formie opatrzonej orłem decyzji sądu i jego uzasadnienia, ale jako wypowiedź posiadającego imię, nazwisko i twarz sędziego, poddawana była wielokrotnie krytyce, jako nieuprawniona, godząca w zasadę bezstronności i uchybiająca godności urzędu. Tymczasem sędziowie w wielu przypadkach nie tylko korzystali z możliwości wypowiedzi poprzez media, ale decydowali się na bezpośredni kontakt z obywatelami w trakcie organizowanych w całym kraju zgromadzeń. Wielu z nas miało wówczas wątpliwości, czy i w jakim zakresie sędzia może być uczestnikiem takich manifestacji, czy biorąc udział w Łańcuchu Światła naruszamy zasady etyki sędziowskiej, czy też korzystamy jedynie z naszych praw obywatelskich. Wyrazistym przykładem negatywnej oceny takich zachowań niechaj będzie wypowiedź Pani Zofii Romaszewskiej², która w programie Kropka nad i z 28 września 2017 r³. powiedziała: Pomysł chodzenia ze świeczkami, chodzenia na demonstracje – są to w ogóle rzeczy wykluczone. Ja bym z zawodu ich wszystkich wyrzuciła. (…) Sędzia ma oczywiście jakieś tam poglądy, ale on powinien je mieć głęboko gdzieś schowane.

Gdzie zatem sędziowie, oprócz własnej – wyjątkowo w tym zakresie niezawisłej – oceny, mogą poszukiwać wskazówek, co do etycznych granic ekspresji ich poglądów na tematy publiczne, z natury więc znajdujące się na styku prawa i polityki?

Bangalore

Tematyka niezawisłości sędziowskiej, niezależności sądów, ale również wymogów stawianych sędziom, była i jest od dziesięcioleci przedmiotem wystąpień szeregu organizacji międzynarodowych. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywają Zasady z Bangalore⁴, uchwalone w 2001 r. W tym położonym w południowej części Indii mieście spotkali się sędziowie całego niemal świata i uchwalili zbiór reguł, który następnie został zaakceptowany w Hadze w listopadzie 2002 r. przez prezesów Sądów Najwyższych. Z uwagi na doniosły i kompleksowy charakter tego zbioru winien on być obowiązkową lekturą każdego sędziego. Znajdują się w nim także zapisy związane z przedmiotem niniejszych rozważań. I tak w art. 2.2 wskazano, że zachowanie sędziego, zarówno w sądzie, jak i poza nim, winno wzmacniać zaufanie w bezstronność sędziego. Pisze się dalej, że sędzia nie może świadomie wypowiadać się w taki sposób, który rozsądnie oceniany mógłby wskazywać na to, że ów późniejszy proces będzie rozstrzygnięty niesprawiedliwie (2.4). Zasady z Bangalore odwołują się wielokrotnie do oceny przez „rozsądnego obserwatora” (reasonable observer). Sędzia powinien pamiętać w swoim postępowaniu, by jego zachowanie było pozytywnie ocenione właśnie przez tego rozsądnego obywatela. Najlepsze w mojej ocenie odzwierciedlenie tej perspektywy znajduje się w genialnym zapisie art. 3.2: Justice must not merely be done but must also be seen to be done, co oddać można polskimi słowami jako Sprawiedliwość nie może być po prostu dokonana, ale musi być również postrzegana, jako wymierzona. Reguły wskazują z jednej strony, że sędzia jako poddany permanentnej ocenie publicznej musi uznać ograniczenia osobiste, które dla zwykłego obywatela byłyby uciążliwe (4.2), ale z drugiej głoszą, że sędzia, jak każdy obywatel, ma prawo do wolności słowa, przekonania, stowarzyszania się i zgromadzeń, ale musi przy realizacji tych praw pamiętać o zachowaniu godności urzędu, bezstronności i niezależności sądownictwa (4.6). Wprost przy tym dopuszczono, iż sędzia, z zastrzeżeniem prawidłowego wykonywania czynności sądowych, może pisać, wykładać i uczestniczyć w zajęciach związanych z prawem, systemem prawnym, czy administracją sądową (4.11.1). Oczywiście dopuszczono prawo uczestniczenia sędziego w stowarzyszeniach sędziowskich i innych organizacjach reprezentujących interesy sędziów (4.13). Jak zatem widać Zasady z Bangalore dostrzegają fakt, iż osoby pełniące służbę sędziowską nie zrzekły się swoich praw obywatelskich. Jednocześnie podkreślają nie tyle ściśle określone reguły postępowania sędziego, co wagę jego świadomości pozostawania w permanentnej ocenie opinii społecznej.

CCJE

Rada Europy, której Polska jest członkiem od 1991 r., dysponuje od 17 lat doradczym organem, jakim jest Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich⁵. Składa się ona z sędziów i wydaje opinie w zakresie dotyczącym niezawisłości sędziowskiej, niezależności sądów, roli wymiaru sprawiedliwości w demokratycznych państwach. Przy okazji swoich posiedzeń plenarnych Rada wydaje opinie⁶. W wydanej 19 listopada 2002 r. opinii w sprawie zasad i przepisów regulujących zachowanie zawodowe sędziów (…) CCJE stwierdza, że Sędziowie nie powinni być odizolowani od społeczeństwa, w którym żyją, ponieważ wymiar sprawiedliwości może działać prawidłowo jedynie wówczas, gdy sędziowie mają kontakt z rzeczywistością. Ponadto, jako obywatele, sędziowie korzystają z praw i wolności chronionych w szczególności przez Europejską Konwencję Praw Człowieka (wolność wyrażania opinii, wolność religijna itp.). Powinni oni zatem zasadniczo mieć swobodę podejmowania dowolnie wybranej przez nich działalności pozazawodowej⁷. Jako że CCJE przy wydawaniu tej opinii szeroko korzystała z dorobku w postaci Europejskiej Karty Sędziów⁸ i Zasad z Bangalore w jej treści przywołuje się wzorzec „reasonable observer”. Podkreśla się bowiem, że należy (…) zachować odpowiednią równowagę między stopniem, w jakim sędziowie mogą być zaangażowani społecznie, a potrzebą by byli niezawiśli i bezstronni w wykonywaniu swoich obowiązków i by byli za takich uważani. Ostatecznie należy zawsze zadać pytanie, czy w konkretnym kontekście społecznym i w oczach racjonalnego, poinformowanego obserwatora sędzia podejmuje działalność, która mogłaby obiektywnie zagrażać jego niezawisłości lub bezstronności⁹. Co ciekawe, Rada Konsultacyjna dostrzega brak możliwości ścisłego sprecyzowania granic, w których poruszać w przestrzeni publicznej i życiu prywatnym mogą się sędziowie i zachęca do powoływania w państwach organów lub osób, które w razie wątpliwości sędziów mogłyby pełnić rolę opiniodawczo-doradczą i być dostępne dla sędziów w razie wątpliwości co do tego, czy dana działalność w sferze prywatnej jest zgodna z ich statusem sędziego, zachęcać jednocześnie do dyskusji na temat treści i znaczenia zasad etycznych. Podkreśla się przy tym, że takie organy powinny być odrębne od organów odpowiedzialnych za postępowania dyscyplinarne¹⁰. Opinia CCJE nie wyklucza uczestnictwa sędziów w działalności politycznej, lecz podkreśla problemy z tym związane. Dostrzega się, że sędziowie pozostają obywatelami i powinni móc korzystać z praw politycznych przysługujących wszystkim obywatelom. Jednocześnie sędziowie powinni zachować powściągliwość w prowadzeniu publicznej działalności politycznej. Niejako przerzucając ryzyko narażenia się na zarzut utraty waloru bezstronności na tych, którzy zdecydują się na udział w debacie politycznej stwierdzono, że dla ochrony zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości, sędziowie nie powinni narażać się na ataki polityczne, które są niezgodne z neutralnością wymaganą przez wymiar sprawiedliwości¹¹. CCEJ nie tylko nie promuje ograniczania wypowiedzi publicznych sędziów, ale stwierdza, że ich przynależność do partii politycznych lub ich udział w publicznej debacie na temat głównych problemów społecznych nie mogą być zakazane, a nawet powinni mieć możliwość wstępowania do związków zawodowych (z ograniczeniem prawa do strajku)¹². Zachęca się wręcz sędziów do wyrażania opinii i odgrywania aktywnej roli w przygotowywaniu przepisów dotyczących ich statusu i ogólnie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Niewątpliwie realizacja tej roli wiązać się musi z publicznymi wypowiedziami.

Magna Carta Sędziów

Z okazji 10 rocznicy powstania CCJE na posiedzeniu plenarnym w listopadzie 2010 r. przyjęła Wielką Kartę Sędziów¹³, która stanowi podsumowanie uprzednich opinii. Magna Carta ma dość ogólny i skrótowy charakter w porównaniu do poprzednich aktów. Składa się z 23 punktów, zawierających generalne zasady funkcjonowania sądów i sędziów. W interesującym nas zakresie Magna Carta bezpośrednich regulacji nie zawiera, odsyłając do zasad etycznych (z zastrzeżeniem, że powinny być one różne od przepisów dyscyplinarnych), które powinny wskazywać kierunki działań sędziów. Powinny one zostać stworzone przez sędziów oraz być częścią ich szkolenia.

Uniwersalna Karta Sędziego

Powstała w 1953 r. International Association of Judges (IAJ)¹⁴ zrzesza krajowe organizacje skupiające sędziów, w czterech regionach: europejskim, iberoamerykańskim, afrykańskim i azjatycko-amerykańsko-oceanicznym. Łącznie reprezentowanych jest 89 krajów¹⁵. W listopadzie 1999 r. w Tajwanie członkowie IAJ przyjęli Uniwersalną Kartę Sędziego¹⁶, która stanowić ma generalne minima postępowania. Choć nie ma w niej tak szczegółowych wskazówek, jak w opiniach CCJE, to jednak w art. 7 mówi się, że sędzia nie może pełnić żadnej funkcji publicznej bądź niepublicznej, tak płatnej jak i społecznej, która koliduje z jego obowiązkami i godnością sędziego¹⁷. Odrębny artykuł Karty poświęcony został przyznaniu sędziom prawa do zrzeszania się w celu reprezentowania ich interesów zawodowych, konsultowania rozwiązań dotyczących ich statusu i kwestii etycznych (art. 12 Karty). Aktualnie trwają prace nad aktualizacją karty, które zakończą się prawdopodobnie na najbliższym posiedzeniu IAJ w Chile, zaplanowanym na 12-16 listopada 2017 r.¹⁸

Konstytucja RP i ustawa ustrojowa

Na gruncie krajowym podstawową regulacją jest oczywiście ustawa zasadnicza. Zgodnie z art. 178 ust. 3 Konstytucji RP sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jest to zatem wyjątek od generalnych reguł określających wolność zrzeszania się zapisanych w art. 11 ust. 1, 58 ust. 1 i 59 ust. 1, wolności wyrażania poglądów z art. 54 ust. 1, prawa udziału w zgromadzeniach z art. 57. Bardziej szczegółowe zapisy zawiera Prawo o ustroju sądów powszechnych.¹⁹ Zgodnie z art. 66 tej ustawy sędzia już z chwilą obejmowania urzędu składa ślubowanie, w którym przyrzeka obowiązki wypełniać bezstronnie i w postępowaniu kierować się zasadami godności i uczciwości. Kierując się tym ślubowaniem sędzia powinien w służbie i poza służbą strzec powagi stanowiska sędziego i unikać wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności sędziego lub osłabiać zaufanie do jego bezstronności (art. 82 §2 usp). Nie wolno mu także podejmować innego zajęcia ani sposobu zarobkowania, które przeszkadzałoby w pełnieniu obowiązków sędziego, mogło osłabiać zaufanie do jego bezstronności lub przynieść ujmę godności urzędu sędziego (art. 86 § 2 usp).

Zasady Etyki Sędziowskiej

Poszukując wskazówek w określaniu granic możliwego udziału w publicznym dyskursie o projektowanych zmianach organizacyjnych wymiaru sprawiedliwości trafić musimy niechybnie na Zbiór Zasad Etyki Zawodowej Sędziów i Asesorów Sądowych²⁰, uchwalony przez Krajową Radę Sądownictwa w 2003 r. Czytamy w nich, że sędzia powinien unikać podejmowania działań w sferze prywatnej, zawodowej i publicznej, które mogłyby rodzić konflikt interesów i przez to negatywnie wpływać na postrzeganie sędziego jako osoby bezstronnej oraz podważać zaufanie do urzędu sędziego (§ 3a), powinien unikać zachowań, które mogłyby podważyć zaufanie do jego niezawisłości i bezstronności (§ 10), nie może żadnym swoim zachowaniem stwarzać nawet pozorów nierespektowania porządku prawnego (§ 16), a nawet powinien powściągliwie korzystać z mediów społecznościowych (§ 23), co ma istotne aktualnie znaczenie, w dobie powszechnego udziału dużej części obywateli (czytaj „także sędziów”) w komunikowaniu się przez internet.²¹

Powyższa pobieżna kwerenda uregulowań zawierających zasady postępowania sędziów związane z wyrażaniem poglądów, które mogą być odebrane jako osłabiające ich bezstronność, wskazuje, że brak jest jednoznacznej reguły, która zakazywałaby sędziom publicznego zabierania głosu w sprawach związanych z materią organizacji sądownictwa. Wielokroć międzynarodowe, jak i krajowe regulacje odwołują się do zakazu osłabiania zasady bezstronności, pozostawiając ocenę jej granic decyzji samego sędziego. Jednocześnie podkreśla się, że sędzia nie może żyć w oderwaniu od problemów społecznych, w tym także nie dostrzegać reakcji społecznych na wprowadzane zmiany w prawie. Wszystkie te okoliczności są niezmiernie istotne. Naruszenie bowiem zasady bezstronności, apolityczności czy uchybienie godności urzędu związane jest nie wyłącznie z utratą zaufania publicznego, ale i ryzykiem poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej.

O tym, gdzie precyzyjnie leżą granice funkcjonowania sędziego w przestrzeni publicznej, sędziowie szczecińskiego Oddziału SSP Iustitia będą debatować na początku grudnia br. O wnioskach z tego spotkania w drugiej części artykułu, który ukaże się na łamach In Gremio.