W ostatnich latach obowiązywania Konstytucji, w tym w czasie obecnej epidemii, spotkaliśmy się z dwiema formami pogwałcenia Konstytucji, a mianowicie z naruszeniem wprost jej norm oraz z obejściem Konstytucji. O ile naruszenia wprost norm konstytucyjnych (zachowania contra legem) nie są trudne do stwierdzenia, to obejście Konstytucji wymaga głębszych zabiegów intelektualnych. Obchodzenie polskiej Konstytucji jest bowiem ostatnio jednym z bardzo negatywnych i narastających zjawisk. W grę wchodzą zjawiska praeter legis (in fraudem legis) oddziałujące między innymi na jej niedozwoloną reinterpretację, na wypaczanie (zmianę) ratio legis aktu lub przepisu. Prowadzi to do przekreślenia norm współokreślających zasadę demokratycznego państwa prawa. W przypadku polskiej Konstytucji są to zjawiska szczególnie niebezpieczne dla państwa z uwagi na iluzoryczność sankcjonowania ich naruszeń (odpowiedzialność konstytucyjna i prawna) oraz doniosły wpływ na systemy: polityczny, społeczny i gospodarczy.
Punktem wyjścia jest przypomnienie problemów niezgodności norm: formalnej (sprzeczność albo przeciwieństwo) oraz prakseologicznej, której istotą jest możliwość realizacji dwóch norm, przy czym skutki realizacji pierwszej wykluczają efektywne zrealizowanie drugiej.
Przykład prostych niezgodności formalnych przyniosła zmiana prawa wyborczego: uchwalenie zmian prawa wyborczego wbrew postanowieniom art. 112 i art. 119 konstytucji oraz 87 – 95 regulaminu Sejmu, który jest aktem podkonstytucyjnym i nie może być zmieniany ustawą. Niedopuszczalne zmiany ustawowe doprowadzają do ograniczania zasady powszechności (zmniejszenie faktycznej liczby osób, które będą mogły głosować), zasady równości (odnośnie szans poszczególnych kandydatów) oraz zasady tajności głosowania (zwiększone ryzyko przekreślenia tajności i manipulacji wyborczych).
Co się tyczy obejścia Konstytucji, to wiążemy z tym zjawiska zachowań, działań (albo zaniechań) praeter legis, in fraudem legis. Możemy tutaj ustalić, że cel ustawodawcy zwykłego niekiedy utrudnia albo uniemożliwia realizację celu ustrojodawcy, aczkolwiek prima facie takiego ryzyka i niezgodności nie musimy od razu dostrzegać, np. ustawowa zmiana zasad kreacji sędziowskiego składu KRS godzi zarówno w intencje ustrojodawcy, jak i w przyjętą i niesporną interpretację norm konstytucyjnych (art. 180 ust. 1, pkt 2 Konstytucji).
Obejście prawa polega w istocie na osiągnięciu celu niepożądanego albo wręcz zabronionego przez jedną normę w taki sposób, że adresat podejmuje zachowania, które pozornie stanowią przypadki zastosowania innej normy, a nie normy obchodzonej. Pozwala to adresatowi uniknąć niedogodności, jakie wiążą się z podporządkowaniem normie sankcjonowanej, przy jednoczesnym nienarażaniu się na poddanie sankcji. Godzi to w założenia systemu prawnego w sensie ściśle normatywnym i aksjologicznym. Pojawia się tutaj problem kwalifikacji: czy obejście prawa, które nie jest działaniem zgodnym z prawem, jest jednak czymś innym niż naruszenie (złamanie) prawa, czy też jest jedną z kilku postaci naruszenia prawa i wywołać może tak samo skutek nieważności czynności (aktu). Pewna różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku niezgodność obejmuje elementy treści czynności prawnej, zaś w przypadku obejścia, zachowanie praeter legem, jest pozornie zgodne z prawem, lecz wywołuje skutki związane z zachowaniem zabronionym. Nie przemawia do mnie dominujące stanowisko doktryny, w myśl którego obejście prawa wymyka się z dychotomicznego podziału na czynności zgodne z prawem i czynności naruszające prawo.
W przypadku polskiej Konstytucji brak jest postanowienia, z którego możemy wprost dekodować normę sankcjonująca obejście Konstytucji i wiążącą z tym skutek nieważności (por. np. art. 58 § 1 k.c.). Natomiast argumentacja na rzecz uznania czynności praeter legem za naruszające Konstytucję może być oparta o kilka jej postanowień: art. 7 (zasadę legalizmu) każącą ściśle, formalistycznie interpretować działania organów władzy publicznej, tj. uznawać obejścia prawa za skutkujące nieważnością, (odwrotnie niż normy z art. 31 ust. 2, które obejścia praw przez jednostki każą interpretować pro libertate), art. 83 wprowadzający powszechny obowiązek przestrzegania prawa oraz art. 8 ust. 1 wymagający pełnego urzeczywistniania zasady nadrzędności Konstytucji. W tym kontekście wpływ na wykładnię Konstytucji ma ukierunkowanie interpretacji standardów konstytucyjnych na prawo międzynarodowe i unijne, co nasuwa myśl o dynamice wykładni, jej holistycznym ujęciu oraz adoptowaniu standardów zewnętrznych (art. 9, art. 91). Dlatego np. określenie „cudzoziemiec” (art. 37 ust. 2, art. 56) powinno być już reinterpretowane w kontekście instytucji obywatelstwa UE. Spore trudności stwarza zróżnicowany charakter prawny norm konstytucyjnych: ich ogólność, specyficzna szczegółowość, autonomiczność reguł znaczeniowych i sam sposób związania adresatów, np. postanowienia formułujące normy kompetencyjne, normy zadaniowe, w tym konstytucyjne zasady prawa. Nie możemy także zapominać o konieczności ważenia norm, w tym zasad oraz wartości konstytucyjnych, co jest cechą szczególną operatywnego stosowania Konstytucji.
Opisywane zjawiska można poprzeć wieloma przykładami. Zwróćmy uwagę, że np. ustawowe ograniczanie zakresu świadczeń dla weteranów walk o niepodległość, w tym weteranów wojennych uznano za niezgodne z celami art. 19 Konstytucji (wyroki TK, sygn. SK 4/02 oraz sygn. K 12/02) w zakresie standardów szczególnej ochrony i opieki na tymi grupami społecznymi. Patrząc z innej strony, wprowadzenie reform systemu emerytalnego doprowadziło do ważenia ekspektatyw przysługujących przyszłym emerytom oraz z drugiej strony – ryzyk dla stanu przyszłych finansów publicznych i antycypowanego poziomu zabezpieczenia społecznego (wyrok TK sygn. K 43/12.). Uniknięcie zjawiska obejścia Konstytucji było więc możliwe poprzez ważenie norm i wartości. Oznacza to, że właśnie ważenie norm i wartości oraz pełne respektowanie zasady proporcjonalności zmniejszają ryzyko obejścia Konstytucji. Kolejnym przykładem mogą być ograniczenia środków finansowych samorządów, przy jednoczesnym zwiększaniu ich zadań (art. 167 ust. 1 i ust. 4). W tym kontekście art. 11 tzw. specustawy o koronawirusie (z 02.03.2020 r.) upoważnia ponadto wojewodę do wydawania decyzji (podlegających natychmiastowemu wykonaniu) wobec organów samorządów terytorialnych i innych podmiotów. Takie regulacje powodują zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu (art. 15, art. 165) tym bardziej, że mają miejsce w „zwyczajnym” stanie państwa.
Z kolei, za naruszenie Konstytucji wprost uznać należało „ułaskawienie” osoby, której winy nie stwierdzono prawomocnym wyrokiem, a także niezaskarżalne odmowy powołania przez prezydenta na urząd sędziego. W tym ostatnim przypadku dawna prerogatywa monarsza nie może mieć analogicznego lub zbliżonego znaczenia w ustroju demokratycznej republiki. Do faktycznej próby obejścia konstytucji doszło w związku ze sporem kompetencyjnym prezydenta L. Kaczyńskiego i premiera D. Tuska, gdy prezydent usiłował przewodniczyć polskiej delegacji na posiedzeniu Rady Europejskiej. W tym celu powołał postanowienia o swoich zadaniach, a nie kompetencjach (art. 126 ust.1 -2), aby osiągnąć cel niepożądany na gruncie norm określających pozycję Rady Ministrów (art. 146 ust. 1 i 2, ust. 4, pkt 9) (zob. postanowienie TK z 20.05.2009 r. – Kpt 2/08).
Również w Sejmie VI kadencji podjęto próby obejścia Konstytucji, tj. wyrażenia votum nieufności wszystkim, poszczególnym ministrom mniejszościowego rządu J. Kaczyńskiego. W reakcji prezydent L Kaczyński, działając na wniosek premiera, odwołał członków rządu, aby niezwłocznie powołać te same osoby na dotychczasowe stanowiska. Mieliśmy zatem do czynienia z próbami obejścia Konstytucji zarówno przez opozycję (dot. jej art. 158 ust. 1), jak i prezydenta (dot. art. 161) w celu uniknięcia zastosowania instytucji konstruktywnego wotum nieufności. Nasuwało to myśl o nagannej praktyce instytucjonalnej, a mianowicie o poczynaniach prezydenta I. Mościckiego w latach 1926-1930: korzystanie z kompetencji zwoływania, odraczania i zamykania sesji Sejmu w celu paraliżu obrad oraz nadużywanie kompetencji do powoływania, ponownie na te same stanowiska, członków rządu, wobec których Sejm uchwalił wotum nieufności.
Niestety ze zjawiskiem obchodzenia Konstytucji mamy do czynienia w okresie kryzysu ustrojowo – politycznego wpisującego się w okres pandemii koronawirusa. Ponieważ Konstytucja przewiduje jedynie „stan zwyczajny” oraz stany nadzwyczajne (ujęcie dychotomiczne), zwróćmy uwagę, że w rozdziale II. o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywateli odnajdujmy przepis art. 68 ust. 4, zgodnie z którym „władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”. Adresatem norm z tego przepisu są władze publiczne, w tym ustawodawca. W swym wyroku TK (K 54/02), uznał, że art. 68 nie wspomina o nakładaniu obowiązków lub ograniczeń na osoby trzecie. W innym wyroku (12/04) wyjaśnił, że art. 68 nie zobowiązuje, ani nie usprawiedliwia nakładania obowiązków na lekarza do udzielania świadczeń sprzecznych z sumieniem. Innymi słowy, art. 68 ust. 1 i ust. 4 stanowiące konstytucyjne punkty odniesienia wobec ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (z 05.12.2008 r.) oraz wobec wspomnianej specustawie o koronawierusie (z 07.03.2020 r.) dotyczą przede wszystkim obowiązków władz publicznych oraz – niejako w dalszym planie – dopuszczają ograniczenia wolności i praw, jednakże, co podkreślam, w stanie „zwyczajnym”, a zatem w oparciu o rygory
ograniczeń z art. 31 ust. 3, znacznie mniejsze do rygorów stanu nadzwyczajnego. Dlaczego więc art. 46 i 46 b ustawy z 2008 r. doprowadziły do wydania rozporządzeń zarówno przekraczających upoważnienia ustawowe, jak i do wprowadzenia nadmiernych ograniczeń wolności i praw, dopuszczalnych w stanie nadzwyczajnym, np. zakazu poruszania się w grupach powyżej 2 osób, ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji i zakładów pracy, nadmiernego ograniczenie prawa własności, istotnego ograniczenia handlu w obiektach powyżej 2000 m kw.? Czymś innym jest ograniczenie wolności lub prawa, czymś zupełnie innym godzenie w jego istotę i przekreślenie prawa.
Na koniec rozważań pragnę przytoczyć art. 233 ust. 3 Konstytucji: „Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3, 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). Przy czym ograniczenia te mogą być wprowadzane, jeżeli inne środki konstytucyjne są niewystarczające, zaś działania podjęte muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia (art. 228 ust. 1 i ust. 5). Oznacza to, że ograniczenia w stanie klęski żywiołowej mogą iść dalej, lecz również mają swe granice. Natomiast wprowadzenie podobnego ograniczenia w stanie „zwyczajnym” od strony materialnej, tj. od strony treści i zakresu ograniczeń stanowi z dużą dozą pewności obejście Konstytucji.
Zasygnalizowany stan naruszeń Konstytucji uzasadnia powoływanie jakże trafnej opinii prof. R. Piotrowskiego, że możliwe wybory prezydenckie zamiast być świętem demokracji będą w istocie stypą po niej.
