W kontekście dyskusji wokół tzw. „Lex Tusk” największe kontrowersje wzbudzają wprowadzone tą ustawą środki zaradcze, w tym zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat. Pojawiają się poważne wątpliwości, czy nie naruszają one gwarancji konstytucyjnych związanych z wymierzaniem odpowiedzialności karnej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego.
Bardzo władcze środki zaradcze
W art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania rosyjskich wpływów[1] ustawodawca wprowadza trzy rodzaje środków zaradczych: 1) cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej, 2) zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat, 3) cofnięcie pozwolenia na broń lub nałożenie zakazu posiadania pozwolenia na broń na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej. Środki zaradcze mają być orzekane decyzją administracyjną (art. 36 pkt 1 ustawy w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy). Komisja może je orzec wówczas, gdy stwierdzi, że funkcjonariusz publiczny lub członek kadry kierowniczej wyższego szczebla działał pod wpływem rosyjskim (art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy) oraz gdy zachodzi konieczność zapobieżenia ponownemu działaniu pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 2 ustawy). Przy czym musi istnieć prawdopodobieństwo, że dana osoba ponownie będzie dokonywała czynności powodując znaczą szkodę (art. 5 ust. 3 ustawy).
Szczególną uwagę opinii publicznej przykuwa drugi z wyżej wymienionych środków zaradczych. Stosowanie zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat może prowadzić do ingerencji w proces wyborczy poprzez faktyczne pozbawienie prawa wybieralności. Obawy te częściowo są słuszne. Zwrócimy uwagę, że do tego środka należy stosować wybrane przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[2] (art. 37 ust. 3 ustawy), wśród nich art. 32 ust. 3 u.o.z.n.d.f.p. W tej ostatniej normie ustawodawca statuuje, iż: „Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) na wójta, burmistrza i prezydenta miasta”. Prima facie przyjąć by można, że w ten sposób prawodawca zabezpiecza prawo wybieralności osób, wobec których stosuje się środek zaradczy. Norma z art. 32 ust. 3 u.o.z.n.d.f.p. odnosi się jednak jedynie do organów wykonawczych gminy. Na jej podstawie nie można jednoznacznie stwierdzić, „[…] czy osoba, wobec której orzeczono karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, może reprezentować interesy Skarbu Państwa i sektora finansów publicznych jako minister lub podsekretarz stanu, mimo że zgodnie z regulacjami o finansach publicznych minister jest kierownikiem jednostki”[3]. Niedookreśloność norm prawnych, regulujących tę tematykę jeszcze bardziej mąci więc stan prawny związany ze stosowaniem środków zaradczych. Nie da się więc wykluczyć wykładni prowadzącej do konkluzji, iż zastosowanie środka będzie skutkowało niemożnością pełnienia funkcji prezesa rady ministrów, czy ministra.
Środki zaradcze stosuje się w przypadku działania pod „wpływem rosyjskim”. Pojęcie to ustawodawca definiuje w art. 2 pkt 8 ustawy. Krótko mówiąc: chodzi o każde (legalne jak i bezprawne) działanie zmierzające do wywarcia wpływu na działanie spółek lub organów władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej przez przedstawicieli Federacji Rosyjskiej, osób znanych jako ich bliscy współpracownicy, osób powiązanych z nimi osobiście, organizacyjnie lub finansowo i innych działających na ich zlecenie. Pomijając liczne wątpliwości związane z samą treścią definicji[4], już w tym miejscu wzrok każdego jurysty przykuwa stwierdzenie, że „wpływem rosyjskim” może być także działanie w granicach prawa. Oznacza to, że środek zaradczy można zastosować także wówczas, gdy dana osoba nie popełniła czynu zabronionego.
Prewencja czy represja?
Przyjęte rozwiązanie może powodować wątpliwości pod kątem zgodności z art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP[5]. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) słusznie dostrzeżono, że z wyrażoną tam zasadą nullum crimen sine lege wiąże się również zakaz retrospektywnego działania norm prawnokarnych. Podejmując decyzję o określonym zachowaniu się, obywatel musi móc przewidzieć, jakie konsekwencje prawne z tego wynikną[6]. Należy także zwrócić uwagę, że na gruncie art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej karę postrzega się jako represję wymierzaną jednostce za działania i zaniechania sprzeczne z powszechnie obowiązującymi normami prawnymi[7]. P. Kardas słusznie zauważa, że wszędzie tam, gdzie mamy do czynienia z represją, konieczne jest stosowanie standardów gwarancyjnych wynikających z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP; przy czym, decydujący jest w tym przypadku represyjny cel sankcji, a nie gałąź prawa, w której się ją stosuje[8].
Aby zweryfikować, czy art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej będzie adekwatnym wzorcem kontroli dla art. 37 ust. 1 ustawy, należy najpierw odpowiedzieć na pytanie: jaki charakter mają środki zaradcze? W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że: „Wydanie decyzji administracyjnej, w której zastosowano co najmniej jeden z tych środków zaradczych sprawia, że osoba, wobec której został zastosowany środek zaradczy, nie daje rękojmi należytego wykonywania czynności w interesie publicznym, co rzutuje na jego zdolność do spełnienia kryteriów kwalifikacji na niektóre stanowiska publiczne. Co ważne, środki te nie mają charakteru represyjno-retrospektywnego, lecz prewencyjno-prospektywny, jako że nie są sankcją za działanie w przeszłości, lecz środkiem zaradczym mającym zapobiec dalszemu działaniu pod wpływem rosyjskim i działanie na szkodę interesu Rzeczypospolitej Polskiej”[9]. Projektodawca położył więc nacisk na prewencyjny charakter środka zaradczego.
Osobiście jednak nie mogę oprzeć się wrażeniu, że środki te mają charakter represyjny. Jak w art. 5 ust. 1 ustawy zauważa sam prawodawca, podstawową przesłanką ich zastosowania jest uprzednie działanie funkcjonariusza publicznego lub członka kadry kierowniczej wyższego szczebla pod wpływem rosyjskim. Środki te – w pierwszej kolejności – stanowią formę reakcji na określone działanie jednostki, a skoro tak to powinny czynić zadość konstytucyjnym gwarancjom wynikającym z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.
O niezgodności środków zaradczych z Konstytucją RP
Oddajmy głos sądowi konstytucyjnemu: „[…] niedopuszczalne jest stosowanie środków o charakterze represyjnym (penalnym) wobec podmiotu, któremu nie można zarzucić naruszenia prawa, choćby w postaci zaniechania obowiązkowych działań, które mogły zapobiec popełnieniu czynu zabronionego”[10]. W ten sposób TK odniósł się do wyrażonej w art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej zasady nullum crimen sine lege. Represję można stosować wyłącznie wówczas, gdy jednostka naruszyła jedną z klarownych – przynajmniej w założeniu – norm sankcjonowanych pod groźbą kary.
A teraz wróćmy do przesłanek stosowania środków zaradczych. Orzeka się je wówczas, gdy adresat decyzji działał pod wpływem rosyjskim. Owo działanie obejmuje również zachowania legalne. W konsekwencji dochodzi do sytuacji, gdy wobec jednostki może zostać zastosowany środek o charakterze penalnym, pomimo że jej zachowanie nie wypełniało znamion żadnego z czynów zabronionych. Widać zatem jak na dłoni, że art. 37 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy są niezgodne z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.
Załóżmy na moment, że rację mają apologeci ustawy i środek zaradczy nie jest środkiem represyjnym. Czy wówczas jego stosowanie będzie zgodne z Konstytucją RP? Uważam, że nie. Jedną z fundamentalnych reguł konstytucyjnych wywiedzionych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest wszak zasada pewności prawa. Jak słusznie zauważył P. Tuleja, clou tej reguły sprowadza się do możliwości przewidzenia, jaka będzie reakcja państwa na zachowanie się obywatela[11]. W tym kontekście można więc śmiało założyć, że jednostka nie może być zaskakiwana wprowadzeniem do systemu prawnego norm, na mocy których będzie się ją karać za działania, które w chwili ich dokonania były legalne.
Przy stosowaniu środków zaradczych o takiej pewności mówić nie podobna. Po pierwsze, środkom zaradczym nadaje się charakter retrospektywny. Pamiętajmy, że Komisja ma badać zdarzenia z lat 2007-2022 i za ówczesne działanie pod wpływem rosyjskim wymierzać środki zaradcze. Tyle tylko, że w tamtym czasie ustawa jeszcze nie obowiązywała, a kryteria stosowania środków nie były znane. Innymi słowy, jednostka będzie ponosiła konsekwencje określonego czynu, mimo iż w chwili jego dokonania nie mogła się spodziewać, że ją spotkają. Tym bardziej, że prawodawca przez „wpływ rosyjski” rozumie też działania legalne. Czyli ktoś zrobił coś niezabronionego przez prawo i spotka go za to kara, której nie mógł przewidzieć w chwili dokonania, gdyż wówczas kary nie było jeszcze w porządku prawnym. Po drugie, działanie pod wpływem rosyjskim jest definiowane tak szeroko i w tak niedookreślony sposób, że możliwa jest bardzo różnorodna wykładnia tego pojęcia[12]. Wreszcie po trzecie, zastosowanie środków jest warunkowane prawdopodobieństwem, że w przyszłości funkcjonariusz publiczny lub członek kadry kierowniczej wyższego szczebla będzie działał pod wpływem rosyjskim na szkodę RP wyrządzając przy tym znaczną szkodę. Jest to wyjątkowo ocenne kryterium, co przy politycznym charakterze Komisji[13], może rodzić pokusę do dokonywania arbitralnej wykładni tej normy. W konsekwencji osoba wezwana przed Komisję nie dysponuje jasnymi kryteriami, warunkującymi zastosowanie wobec niej środków zaradczych. Stąd należy przyjąć, że art. 37 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy są sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP.
Zamiany i zmiany
Otto von Bismarck mawiał, że „ustawy są jak kiełbasy – lepiej nie widzieć, jak się je robi”[14]. Coś musi być w tym bon mocie skoro w poniedziałek Prezydent RP podpisuje ustawę, a w piątek zgłasza projekt jej nowelizacji. W prezydenckim projekcie ustawy[15], proponuje się usunięcie środków zaradczych i zastąpienie ich decyzją administracyjną, w której Komisja będzie stwierdzała, że dana osoba działała pod wpływami rosyjskimi (art. 1 pkt 10 projektu nowelizacji). Przy czym przewiduje się, że adresatowi decyzji przysługuje prawo wniesienia od niej apelacji do sądu apelacyjnego (art. 1 pkt 13 projektu nowelizacji). Trudno traktować tę nowelizację inaczej jak tylko polityczną próbę poprawy wizerunku. W zakresie oceny konstytucyjności nic ona nie zmienia. Zwróćmy uwagę, że nadal jednostka będzie pociągana do odpowiedzialności (tym razem już o charakterze czysto administracyjnym) także za swoje legalne działania i na podstawie niejasnej definicji działania pod wpływami rosyjskimi. Tyle tylko, że zamiast środka zaradczego publiczne napiętnowanie przyjmie postać decyzji stwierdzającej. Wcześniejsze rozważania co do sprzeczności ustawy z art. 2 Konstytucji RP pozostają zatem w tym zakresie całkowicie aktualne.
Na zakończenie…
…nie sposób nie powiedzieć, że ustawa nadaje się wyłącznie do uchylenia. W tym felietonie skoncentrowano się jedynie na zagadnieniu środków zaradczych. Tymczasem komentowany akt prawny niesie ze sobą szereg innych wątpliwości konstytucyjnych: począwszy od pozycji ustrojowej Komisji (quasi-sąd), aż po sposób procedowania (naruszenie prawa do obrony, brak realnego środka odwoławczego).
Ustawa jest zwyczajnie niebezpieczna. Otwiera drzwi do świata, w którym wyroki wydaje polityczna komisja, sądząca za legalne w świetle prawa zachowania. Co gorsza, trudno tu mówić o przekroczeniu jakiegoś konstytucyjnego Rubikonu, bo ten już dawno mamy za sobą. Być może to, co teraz napiszę, będzie trąciło patosem, ale nie mogę oprzeć się wrażeniu, że polska demokracja od dawna leżała w trumnie. Obecnie jej wieko zabija się po prostu kolejnymi gwoźdźmi.
3-9 czerwca 2023 r.
[1] Ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1030), dalej jako: „ustawa”.
[2] Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 289), dalej jako: „u.o.z.n.d.f.p.”.
[3] A. Kościńska-Paszkowska, Komentarz do art. 32 u.o.z.n.d.f.p., (w:) T. Bolek, K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, LEX/el., nb. 7.
[4] Czym są – na przykład – „spółki Rzeczypospolitej Polskiej”? Chodzi o spółki Skarbu Państwa? Spółki prywatne, działające na terytorium RP? W tym drugim przypadku, czy prawodawca ma na myśli spółki o kapitale wyłącznie krajowym, czy także zagranicznym? Takie pytania można by mnożyć.
[5] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn zm.), dalej jako: „Konstytucja RP” lub „ustawa zasadnicza”.
[6] Wyrok TK z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. akt P 2/99, LEX nr: 37398, pkt. IV. 2.
[7] P. Sarnecki, Komentarz do art. 42 Konstytucji RP, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom II, red. L. Garlicki, M. Zubik, LEX/el., nb. 3.
[8] P. Kardas, Prawo karne w świetle standardów konstytucyjnych, „Państwo i Prawo” 2022, nr 10, s. 100-102.
[9] Druk sejmowy nr 2838, Sejmu IX kadencji, s. 32.
[10] Wyrok TK z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt K 18/03, LEX nr: 133746, pkt. III.5.3.
[11] P. Tuleja, Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, (w:) Konstytucja RP. Komentarz. Tom I, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 223-224.
[12] Tytułem przykładu zwróćmy uwagę na sformułowanie: „innych osób działających na zlecenie” (art. 1 pkt 8 lit d ustawy). O jakie zlecenie chodzi? Formalną umowę? Czy także o ustne polecenie?
[13] O innym mówić nie sposób, gdyż składać się ma ona z sekretarzy stanu wybranych przez Sejm.
[14] Cytat za: K. Hoyer, Krew i żelazo. Powstanie i upadek Cesarstwa Niemieckiego 1871-1918 (przeł. M. Urbański), Ożarów Mazowiecki 2022, s. 61.
[15] Druk Sejmowy nr 3318, Sejmu IX kadencji.
