Chciałbym zwrócić uwagę na pewien istotny problem ogólnej procedury administracyjnej, który jest często lekceważony lub zupełnie pomijany w praktyce – zwłaszcza na szczeblu organów administracji publicznej. Problem dotyczy trybu zmian decyzji administracyjnych, uregulowanego w treści art. 154 i 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej, jako K.p.a.). Wobec tego, że zagadnienie w głównej mierze odnosi się do charakteru prawnego decyzji (związanych i uznaniowych), które mogą być na tej podstawie zmieniane, na potrzeby tej publikacji analiza zostanie ograniczona do postępowania w sprawach zmian decyzji, na mocy których strona nabyła prawo.
Zgodnie z art. 155 i art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z odpowiednio stosownym art. 154 § 2 K.p.a, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przede wszystkim pamiętać należy, że przedmiotem postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji (art. 155 K.p.a.) bynajmniej nie jest ponowne, merytoryczne jej rozpoznanie. Sprawa taka ogranicza się wyłącznie do badania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie – istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które mają uzasadniać podjęcie jednego z określonych rozstrzygnięć. Ramy prawne i faktyczne sprawy są natomiast wyznaczone ostatecznym rozstrzygnięciem, stanowiącym podstawę tego postępowania. Ani art. 154, ani art. 155 K.p.a., nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano pierwotną decyzję. Tryby określone w tych przepisach nie służą również usuwaniu wad wydanej decyzji – nieusuniętych w uprzednio zainicjowanym postępowaniu odwoławczym – albowiem temu przeznaczone są z kolei postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a. (wznowienie postępowania) i art. 156 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji).
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie od wielu lat nie został jednoznacznie rozstrzygnięty problem, czy art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą być wykorzystywane do ingerowania w każde ostateczne rozstrzygnięcia spraw administracyjnych, a ściślej mówiąc zarówno decyzje związane, jak i uznaniowe. Z jednej strony podnosi się, że skoro w treści tych przepisów brak jest stosownych ograniczeń w ich zastosowaniu, to takich ograniczeń nie sposób wyprowadzać.
Z drugiej zaś – uwzględniając przede wszystkim wykładnię systemową – odrzuca się powyższy, liberalny pogląd, limitując stosowanie wskazanych przepisów wyłącznie do decyzji uznaniowych.
Przyjęcie poglądu, że ww. przepisy stanowią podstawę do ingerowania w te rozstrzygnięcia decyzji administracyjnych, które nie są oparte na uznaniu administracyjnym, lecz są rozstrzygnięciami związanymi, nie jest przeze mnie aprobowany. Zgadzam się w całości ze stanowiskiem, zgodnie z którym postępowania nadzwyczajne uregulowane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą odnieść skutek jedynie wówczas, gdy pierwotnie wydana decyzja (a właściwie jej konkretne rozstrzygnięcia) oparta została na uznaniu administracyjnym, a więc wówczas, gdy organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko bowiem w obszarze tego „luzu decyzyjnego” wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Nie mogą być zatem uchylane lub zmieniane w tym trybie tzw. decyzje związane, to jest takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W mojej ocenie poglądy bardziej liberalne – a więc dopuszczające stosowanie art. 154 i art. 155 K.p.a. właściwie do nieograniczonego katalogu decyzji administracyjnych, są one nieprawidłowe, sprzeczne z wykładnią systemową i godzą w podstawowe zasady postępowania administracyjnego – zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), doprowadzając w istocie do wykształcenia kolejnych, nieprzewidzianych prawem, instancji administracyjnych. Przyjęcie, że art. 155 w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania li tylko do decyzji uznaniowych skutkuje tym, że każde rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, nawet takie, które nie mogło zostać ukształtowane odmiennie – w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy na dzień jego podjęcia – może być modyfikowane jedynie na podstawie przesłanek słusznościowych, a więc zupełnie oderwanych od podstawy materialno-prawnej. Co prawda, z literalnego brzmienia art. 155 w zw. z art. 154 § 1 K.p.a., bezpośrednio nie wynika, aby taki był jego zakres zastosowania, niemniej jednak przechodząc do wykładni systemowej, a w szczególności uwzględniając zasady zawarte w art. 6, art. 7 i art. 16 K.p.a., inne rozumienie tego przepisu – jako mogącego prowadzić do zmiany wszystkich decyzji administracyjne już choćby z powodu interesu społecznego – jest nieprawidłowe. Przesłanki wymienione w art. 155 w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. mają wymiar absolutnie celowościowy, oderwany od podstawy materialno-prawnej decyzji (rozstrzygnięcia). Uwypuklić trzeba, że przesłanki zawarte w art. 155 w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. są zbliżone do tych, które organ administracji publicznej uwzględnia właśnie w postępowaniach opartych na uznaniu administracyjnych, co wszakże wypływa z treści jednej z zasad zawartych w art. 7 K.p.a. – zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywatela i interesu społecznego.
Oczywiście problem nie powstaje, jeżeli przepisy szczególne przewidują odrębny tryb ingerowania w konkretne ostateczne rozstrzygnięcia administracyjne. Wydaje mi się, że niejednolitość orzecznictwa, ale także poglądów przedstawicieli palestry, powinny skłonić Naczelny Sąd Administracyjny do kategorycznego przesądzenia zarysowanego problemu, poprzez podjęcie stosownej uchwały rozstrzygającej to zagadnienie.
