Dnia 12 sierpnia 2020 r. do Sejmu wpłynął Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych. Zakłada on dodanie do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych art. 10d o treści: „Nie popełnia przestępstwa, kto w celu przeciwdziałania COVID-19 narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące przepisy, jeżeli działa w interesie społecznym i bez naruszenia tych obowiązków lub przepisów podjęte działanie nie byłoby możliwe lub byłoby istotnie utrudnione”. W uzasadnieniu do Projektu ustawy wskazano, że: „Zapobieganie i zwalczanie choroby zakaźnej jaką jest COVID-19 wymaga szczególnych rozwiązań” i w związku z tym niezbędne staje się podejmowanie „[…] działań ponadstandardowych, trudnych do pogodzenia z obowiązkami służbowymi i obowiązującym stanem prawnym, a jednocześnie niezbędnych do osiągnięcia zakładanego celu”. Dlatego też projektodawcy proponują wprowadzenie powyższego kontratypu. Z uzasadniania można wnioskować, iż ma on stanowić remedium na stan prawny, nienadążający za epidemią COVID-19 i wyłączyć bezprawność działań, naruszających obowiązki służbowe lub obowiązujące prawo, gdy w grę wchodzi przeciwdziałanie epidemii.
Spoglądając na tę propozycję z punktu widzenia jej konstytucyjności, natychmiast nasuwa się pytanie o jej zgodność z zasadą legalizmu, uregulowaną w przepisie art. 7 Konstytucji RP, której celem jest powstrzymanie arbitralności działania organów władzy publicznej. Trzeba przy tym pamiętać, że pozostaje ona w silnym związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej), a ściślej – z wynikającą z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa. Ta ostatnia polega zaś na: „[…] założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego”.
Ujmując rzecz w dużym uproszczeniu (do jakiego zobowiązuje mnie formuła felietonu) należy wskazać, iż powyższy korelat implikuje wymóg takiego stanowienia prawa, aby było ono pewne, nie zaskakiwało obywatela, który winien wiedzieć, jaka jest granica działań organów władzy publicznej. Z drugiej zaś strony – organy władzy publicznej mogą działać li tylko w granicach prawa i nie wolno im uczynić ani kroku dalej. Jak słusznie bowiem zauważają M. Zubik i W. Sokolewicz: „Obywatelom wolno czynić to wszystko, co nie jest zabronione przez prawo, władzom – tylko to, co jest im dozwolone i przez prawo zaliczone do ich kompetencji i zadań”.
Jest to typowe ujęcie legalizmu dla państw demokratycznych. Gdyby bowiem zwiększyć zakres imperium organów władzy publicznej kosztem wolności jednostki, trudno byłoby mówić o demokracji. Ujmując rzecz obrazowo można powiedzieć, że Konstytucja wyznacza granicę, jakiej nie wolno przekroczyć władzom publicznym.
Ratio legis proponowanej regulacji jest wyłączenie przestępności przekroczenia uprawnień piastunów organów władzy publicznej w pewnych okolicznościach (naruszenie obowiązków służbowych lub obowiązujących przepisów w celu przeciwdziałania COVID-19, z jednoczesnym działaniem w interesie społecznym). W następstwie jej wprowadzenia do porządku prawnego, dojdzie zatem do usankcjonowania bezprawnego działania organów władzy publicznej. Jeśli bowiem przekroczenie granicy prawa, którą wyznacza art. 7 Konstytucji RP, nie zostaje uznane za przestępstwo, to stanowi ono czyn co najmniej prawnie indyferentny. Wtedy zaś trudniej nazwać nakaz, uregulowany przepisem at. 7 ustawy zasadniczej, inaczej jak tylko czysto iluzorycznym, gdyż organom władzy publicznej de facto wolno czynić więcej, niż im pozwala prawo. Na to też wskazuje (cytowane na początku niniejszego felietonu) uzasadnienie do projektu ustawy (zwłaszcza w miejscu, w którym mowa o działaniach trudnych do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym).
Oprócz tego niniejsza regulacja godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wyżej wskazano, że w państwie prawnym organom władzy publicznej wolno czynić tylko to, na co im pozwala prawo (i nic więcej). Skutkiem proponowanej regulacji będzie sytuacja odmienna. Jeśli bowiem piastun władzy publicznej nie ponosi konsekwencji za naruszenie obowiązującego prawa, zyskuje de facto prawo do czynienia więcej, niż jest mu prawnie dozwolone. Osłabia to także zaufanie obywateli do państwa, gdyż prowadzi do sytuacji, w której obywatel nie będzie pewny, jak daleko może się posunąć dany urzędnik, skoro przekroczenie przezeń jego uprawnień, nie będzie stanowiło przestępstwa.
Należy zatem przyjąć, że proponowana regulacja w takim kształcie nie może się ostać jako sprzeczna z ustawą zasadniczą. Wydaje się przy tym, iż problem tkwi w redakcji komentowanego przepisu. Wyłączenie przestępności czynu jest zdecydowanie zbyt daleko idącym rozwiązaniem, a przy tym – rozwiązaniem bardzo niebezpiecznym. Trafnie spostrzeżono bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, iż: „[…] dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania”. Przykład przecież idzie z góry; a skoro naruszanie prawa przez piastunów władzy publicznej nie jest przestępstwem, to dlaczego obywatel miałby się przejmować systemem prawnym?
Wspominałem o tym, że problem z omawianą regulacją tkwi w jej redakcji. Sądzę, iż dużo trafniejszym rozwiązaniem byłoby nadanie sądowi kompetencji do odstąpienia od wymierzenia kary. Instytucja ta zasadza się wszak na tym, że w pewnych szczególnych okolicznościach sprawca czynu zabronionego nie podlega karze, niemniej sąd przeprowadza do końca postępowanie karne stwierdzając, iż rzeczywiście doszło do popełnienia przestępstwa; przy czym jej zastosowanie daje sądowi (co do zasady) możność odstąpienia od wymierzenia także środka karnego, czy nawiązki. Dzięki temu możliwe byłoby uniknięcie przez sprawców naruszenia uprawnień odpowiedzialności karnej, z jednoczesnym stwierdzeniem, że doszło do popełnienia przestępstwa, a więc nie mielibyśmy do czynienia z sankcjonowaniem bezprawia. Rozwiązanie to koresponduje zatem z wolą projektodawcy, a jednocześnie zapewnia stan zgodności proponowanej regulacji z ustawą zasadniczą.
W obecnym kształcie proponowana regulacja nie może się ostać. Albo bowiem utrzymujemy, że organy władzy publicznej mają działać ściśle w granicach prawa (zgodnie z Konstytucją), albo stwierdzamy, że w pewnych sytuacjach wolno im więcej (zgodnie z Projektem ustawy). Tertium non datur.
Ktoś mógłby jednak zwrócić uwagę na intencje projektodawców. Skoro czasy są szczególne, skoro walczymy z epidemią, to i władze publiczne muszą mieć w ręku szczególne instrumenty do walki z zagrożeniem. Taka teza stanowi ciekawy przyczynek do bardziej abstrakcyjnych rozważań o ekstraordynaryjnych działaniach egzekutywy (z natury rzeczy to rząd domaga się szerszych uprawnień w podobnych sytuacjach).
Sęk w tym, że powyższa teza jest prawdziwa, ale tylko połowicznie. Tak, w szczególnych czasach, gdy występują jakieś zagrożenia, rząd może domagać się szczególnych uprawnień. Uprawnienia te muszą mieć jednak swoje źródło w ustawie zasadniczej. Nawet w takich wyjątkowych chwilach władze publiczne mogą działać jedynie w granicach prawa. I stąd właśnie wzięła się instytucja stanu nadzwyczajnego. Jeśli nie wystarczają środki zwyczajne, sięgamy po uprawnienia szczególne, ale normowane konstytucyjnie. Dzięki temu obywatel wie, jak daleko rząd może się posunąć w swych ekstraordynaryjnych działaniach i jakich wolności i praw człowieka i obywatela nie wolno mu naruszać, nawet w tak wyjątkowych chwilach.
Odmienna sytuacja równałaby się bezprawiu, a to jest niedopuszczalne. Powody są dwa. Po pierwsze, jeśli uznamy, że rząd może sięgnąć po pełnię władzy, nieskrępowanej prawem, to taka władza szybko może zmienić się w dyktaturę. I nie mają tu znaczenia dobre intencje, ani czas przełamania granic prawnych. Stało się. Rząd dostał w swe ręce nieograniczone kompetencje, z których trudno mu potem (w „normlanym” stanie) zrezygnować. Dlatego też Konstytucja RP zapewnia ograniczenia czasowe przy stanach nadzwyczajnych – rząd otrzymuje szczególne kompetencje, ale tylko na ściśle oznaczony okres, pozostając pod kontrolą legislatywy i judykatury.
Po drugie, powierzenie rządowi pozaprawnej władzy szybko prowadzi do upadku ustroju państwa. Jeśli raz złamie się konstytucję i wszyscy przejdą nad tym faktem do porządku dziennego, to łatwiejsze jest jej złamanie po raz drugi i kolejny. W takiej sytuacji pojawia się pytanie o ogólny sens jej istnienia. Pamiętajmy przy tym, że jednym z głównych celów ustawy zasadniczej jest zabezpieczenie wolności i praw jednostek. Złamanie konstytucji następuje zatem ich kosztem; znów także pojawia się ryzyko dyktatury, ponieważ raz wszedłszy na drogę bezprawia – rząd skazuje się na rządzenie bezprawnymi metodami.
Dlatego też, jeśli konieczne są ekstraordynaryjne działania władz publicznych, to zawsze winny się one mieścić w prawnie określonych granicach, a nigdy wykraczać poza nie. Zdawałoby się, że powyższe stwierdzenia można odczytywać w ramach pewnego truizmu, ale czy na pewno? Spoglądając na niektóre pomysły ustawodawcy, trzeba chyba zaryzykować stwierdzenie, że w przypadku stosowania konstytucji nie ma truizmów i wciąż trzeba przypominać najprostsze prawdy.
Słowem, czerwona lampka zawsze powinna zaświecić się obywatelom wtedy, gdy rząd mówi o potrzebie nadania mu szczególnych kompetencji. A intencje władz publicznych? No cóż, oddajmy głos przywoływanemu wcześniej B. Constantowi: „Po każdej popełnionej zbrodni słyszano ich wołających: raz jeszcze ocaliliśmy ojczyznę! – Przekonali zapewne każdego, że ojczyzna tak codzień ocalana, bardzo bliska jest zguby”.
14.08.2020 r.
