Nie milkną echa sporów o powtarzające się prezydenckie tzw. weta polityczne. Argumenty polityczne, przeplatane z merytorycznymi (dotyczącymi niezbędności, czy zasadności wprowadzenia danej regulacji w życie), przyćmiewają rachityczną refleksję konstytucyjną.
Problem, choć sporny, to jak każdy jest rozwiązywalny – może nie od razu na tych łamach, ale dogmatyka prawa konstytucyjnego odnajdzie w nim znaczne pole do popisu. Wymaga to jednak rozwagi, umiejętności czytania ze zrozumieniem i faktycznego poszanowania nakazów pochodzących od najwyższego autorytetu ustrojodawczego, a nie – wymiany tweetów, briefingów czy innych form uszczypliwości (hucpy?) medialnej. Nie ma się co oszukiwać – demokracji konstytucyjnej jeszcze się nie dorobiliśmy, a o demokracji cyfrowej, czy o kulturze cyfrowej nie pomnę.
De lege lata nie budzi wątpliwości, że Prezydent RP, jeżeli nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie tzw. prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy przedłożonej głowie państwa do podpisu, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Jest to tzw. weto polityczne. Jeżeli Sejm ponownie uchwali tak zawetowaną ustawę większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (niezbędna większość przy obecnym całym składzie osobowym Sejmu w przeliczeniu na głosy – 276 głosów „za”), to głowa państwa obowiązana jest ciągu 7 dni podpisać ustawę i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 ust. 5 Konstytucji RP z 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Niby prosta sprawa, a nie do końca. Nie wiadomo, jakież motywy mają zostać ujęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy (raczej nie zastrzeżenia co do konstytucyjności, bo ich wyrażaniu służy tzw. weto konstytucyjne), ani dlaczego w rozpatrzeniu weta prezydenckiego nie bierze udziału Senat (choć w procesie uchwalenia ustawy udział brał), ani dlaczego większość sejmowa niezbędna do skutecznego przeciwstawienia się Prezydentowi RP jest „jakaś taka wysoka”, np. w porównaniu z bezwzględną większością głosów (przy takim samym quorum) niezbędną do odrzucenia przez Sejm uchwały Senatu odrzucającej ustawę lub proponującej do niej poprawki (art. 121 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r.). Pierwsze dwa z tych zagadnień zostawmy w spokoju (ich rozwiązanie tkwi m.in. w zasadzie demokratycznego państwa prawa i konstrukcji bilateralizmu asymetrycznego, nierównowagi), a spróbujmy rozważyć ostatnie – bardziej obecnie eksponowane.
Potencjalny problem dostrzegano już w czasie prac nad obecnie obowiązującą ustawą zasadniczą. Prorocze w tej materii były słowa posła Aleksandra Kwaśniewskiego, który wskazywał, że „(…) opowiadam się również za utrzymaniem weta politycznego, chociaż zastanawiam się, czy nie powinno ono być odrzucane mniejszą większością głosów, aniżeli obowiązująca obecnie większość 2/3 głosów. Jeżeli istnieje sprawna większość parlamentarna, to nie ma żadnych trudności z odrzuceniem weta, w następstwie czego instytucja ta jest mało skutecznym posunięciem. W odniesieniu do takiej sytuacji można formułować pogląd, że weto jest instrumentem utrudniającym działalność większości parlamentarnej lub rządu. Weto mogłoby być skuteczne wtedy, gdy podziały przebiegają inaczej aniżeli pomiędzy większością parlamentarną a opozycją, czyli w sprawach, które mogą dzielić Izbę według zupełnie innych kryteriów. Sprawa karalności za aborcję jest tutaj najbardziej typowym przykładem. W tym sensie instytucja weta może być ważnym czynnikiem regulującym i równowagi.” (A. Kwaśniewski, Spotkanie z Przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego Posłem Aleksandrem Kwaśniewskim [w:] Konstytucyjna regulacja ustroju społeczno-gospodarczego i finansów publicznych. Materiały XXXVII Sesji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego (Białowieża, 8-10 czerwca 1995 roku), oprac. i red. G. Krzyszeń, E. Zwierzchowski, Białystok 1996, s. 155).
Wówczas niezbędna do odrzucenia prezydenckiego weta większość wynosiła 307 głosów (art. 18 ust. 3 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym). Ziszczenia się wspomnianego proroctwa chyba się faktycznie obawiano i m.in. dlatego obniżono konstytucyjną większość niezbędną do odrzucenia prezydenckiego weta o 31 głosów. Problem jednak pozostał – w braku sprawnej (czytaj wystarczająco licznej) większości parlamentarnej prezydenckie tzw. weto polityczne nie jest tylko instrumentem utrudniającym i spowalniającym działalność większości parlamentarnej lub rządu, lecz jest skuteczną formą całkowitego blokowania tej działalności. Oczywiście parlament odpowiadać może „pięknym za nadobne” i finalnie – po starannym przeprowadzeniu procesu legislacyjnego przed obiema izbami – nie uchwalać ustaw w brzmieniu zaproponowanym przez Prezydenta RP. Wszak z kompetencji inicjatywy ustawodawczej służącej głowie państwa (art. 118 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 4 Konstytucji RP z 1997 r.) nie sposób wywieść obowiązku przyjęcia przedłożenia prezydenckiego. Dochodzi wówczas do klinczu państwa, a trzeba pamiętać, że demokratycznym państwem prawa rządzi się przez ustawy (wbrew temu, co czupurnie ongiś kwestionowano, chcąc „rządzić rozporządzeniami”).
Zastanówmy się jednak, czy autorytet ustrojodawczy w Konstytucji RP z 1997 r. nie dał podstaw do rozwiązania powstałego pata. Klincz jest obustronny – Prezydent faktycznie blokuje proces ustawodawczy, a parlament faktycznie blokuje inicjatywę ustawodawczą głowy państwa (abstrahując od faktycznych ilości zablokowań po obu stronach sporu i z przyjęciem roboczego założenia, że blokady te mają charakter całkowity). „Nikt nie rządzi”, a – jak wiemy z historii, do której wszyscy główni uczestnicy sporu politycznego lubią się odwoływać, zapominając o wadze przyszłości – rzeczpospolite, którymi suweren (naród) sam nie rządzi, zwykły, prędzej czy później, zarządzane być przez obce siły i wraże strany.
Pierwsze co rzuca się w oczy to preambuła Konstytucji RP z 1997 r., która przewiduje, że:
(…) działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność,
(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz (…).
Ani jednak w ujawnionym klinczu nie można dostrzec zapewnienia rzetelności (uzasadnienia tzw. wet politycznych przeważnie są merytorycznie liche), ani sprawności (bo ją należy rozumieć jako efektywne wykonywanie powierzonych zadań), ani współdziałania władz, skoro Duży Pałac z Małym Pałacem nie rozmawiają, a z tego, że Prezydent RP spotkać się ma z Ministrem Spraw Zagranicznych robi się wydarzenie wielkiej wagi, gdy w normalnym państwie jest ono czymś tak oczywistym, że nawet media ogólnokrajowe takich zdarzeń zazwyczaj nie dostrzegają.
Należy również pamiętać, że pozycja ustrojowo-prawna każdego organu państwa może być analizowana na czterech płaszczyznach:(1) podziału władzy, czyli podziału ze względu na funkcję organu, (2) legitymizacji, czyli sposobu powołania, gdzie bada się, w jaki sposób jest dany organ kreowany i gdzie tkwi źródło władzy danego organu, (3) funkcjonalna, czyli zadań, oraz (4)kompetencyjna, określająca, jakie środki, działania i kompetencje ma dany organ. Od razu zaznaczmy, że płaszczyznę 3 i 4 pomijamy, żeby rozważania nasze były jakkolwiek „konsumowalne” dla Szanownego Czytelnika.
W płaszczyźnie pierwszej, nie budzi wątpliwości, że oba Pałace współtworzą władzę wykonawczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r.), będąc jej bardzo różniącymi się wzajemnie segmentami.
W płaszczyźnie legitymacji dostrzec należy, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który sprawuje ją przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio (art. 4 Konstytucji RP z 1997 r.). Powstaje zatem pytanie, kto jest reprezentantem tegoż Narodu – Sejm i Senat czy Prezydent RP?
Primo, zgodnie z art. 104 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 108 Konstytucji RP z 1997 r., posłowie i senatorowie (a nie Sejm RP i Senat RP) są przedstawicielami Narodu. To w ich wspólnych decyzjach ujawnia się wola polityczna Narodu Polskiego, przybierająca postać ustawy.
Secundo, zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, choć – w myśl słów przysięgi, zawartej w art. 130 Konstytucji RP z 1997 r. – obejmuje urząd z woli Narodu. W zwrocie „obejmując z woli Narodu” tkwi szkopuł, albowiem wolą Narodu objęte jest verba legis samo objęcie urzędu przez daną osobę, a nie akceptacja sposobu sprawowania przez nią tego urzędu, zwłaszcza gdy działa ona z niczym niepopartym przekonaniem, że „Naród chce dokładnie tego, co ja robię”. Objęcie urzędu z woli Narodu nie oznacza przekazania głowie państwa prawa do decydowania o tym, czego Naród chce. Głowa państwa ma jedynie z woli Narodu reprezentować (na najwyższym możliwym szczeblu) Państwo Polskie; nie została ani powołana, ani umocowana do „myślenia i działania za Naród”.
Tertio, przedstawicielem narodu może być jedynie organ kolegialny, albowiem w nim odzwierciedla się najpełniej spectrum politycznych przekonań członków suwerena i następuje agregacja różnych interesów zbiorowego podmiotu reprezentowanego. Znane są oczywiście doktrynalne poglądy przeciwne, stwierdzające, że choć w sensie formalnym Prezydent RP nie jest przedstawicielem Narodu, bo takim nie określa go ustawa zasadnicza, to jednak w sensie materialnym już nim jest, bo ma legitymację wyborczą tożsamą z legitymacją posłów i senatorów (por. A. Frankiewicz, Czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest organem przedstawicielskim Narodu [w:] W służbie dobru wspólnemu. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Trzcińskiemu, pod red. R. Balickiego, M. Masternak-Kubiak, Warszawa 2012, s. 329-346.).
Poglądów tych nie podzielam. Gdyby Prezydent RP miał być przedstawicielem Narodu Polskiego, to musiałby być zarazem zwolennikiem leseferyzmu w gospodarce i skrajnego interwencjonizmu państwowego, wojującym bolszewikiem i Żołnierzem Wyklętym, postkomunistą i Solidarnościowcem, wierzącym i agnostykiem, weganinem i mięsożercą, feministą i homofobem, euroentuzjastą i miłośnikiem Nigela Farage’a etc. Tak wewnętrznie sprzeczna mogła być jedynie Dowager Countess Lady Violet Crawley (Maggie Smith) w Downtown Abbey (sławny passus „I’m a woman Marry. I can be as contrary as I choose” – pol. „Jestem kobietą, Marry. Mogę być tak wewnętrznie sprzeczna, jak sobie tylko zażyczę”). Jednak od głowy państwa zaawansowanej schizofrenii wymagać nie sposób. Dlatego przed laty postanowiono, że będzie ona reprezentować jedynie państwo, jako takie, a nie suwerena.
Reasumując, należy stwierdzić, że przedstawicielami Narodu Polskiego są Posłowie na Sejm RP i Senatorowie Rzeczypospolitej Polskiej, funkcjonujący w ramach Sejmu RP i Senatu RP (inaczej nie wytworzy się bowiem wola polityczna Narodu), a nie Prezydent RP, który jedynie i aż jest najwyższym reprezentantem Państwa Polskiego.
W ten sposób dochodzimy do rozważanego sedna problemu: kto jest ważniejszy w postępowaniu ustawodawczym – Rzeczpospolita Polska (Państwo Polskie, republika) czy Naród Polski (suweren)? Czy głowa państwa reprezentująca Państwo Polskie (choć obejmująca urząd z woli Narodu) może blokować w imieniu Państwa Polskiego aktywność ustawodawczą samego Narodu Polskiego, który wszak Państwo Polskiej konstytuuje; Narodu Polskiego, który wyłącznie do reprezentacji tegoż Państwa, a nie siebie, głowę państwa powołał? Czy nie trąci to intencją wprowadzenia mitycznej poczwary „republikańskiej monarchii oświeconej” (za określenie przepraszam, bo „oświecenia” to my się raczej w obecnym sporze politycznym nie doszukamy)? Czy nie jest sprzecznością samą w sobie, żeby Państwo Polskie w osobie Prezydenta RP przeciwstawiać Narodowi Polskiemu w Sejmie RP i Senacie RP zebranemu?
Wydaje się, że skoro w Rzeczypospolitej Polskiej przyjęto określony system rządów, a jest nim system parlamentarno-gabinetowy w wersji zracjonalizowanej, to Naród – jako podmiot władzy zwierzchniej – jest i winien być postrzegany jako najważniejszy czynnik decyzji politycznych i przeto najważniejszy uczestnik procesu ustawodawczego, któremu proces ów winien być podporządkowany. Innymi słowy, czy głowie państwa „podoba się albo nie” działalność ustawodawcza przedstawicieli Narodu, to nie ma to większego znaczenia; ważne, że korzystając ze swych konstytucyjnych kompetencji, Prezydent RP nie może niweczyć woli politycznej Narodu, który powierzył głowie państwa „jedynie” pełnienie funkcji najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, a nie surogatu Suwerena.
Pytanie, czy dałoby się ustawę zasadniczą tak zmienić, żeby ten klincz wykluczyć, stanowi odrębne zagadnienie, na zupełnie odrębne rozważania. Jest ono godne uwagi, lecz ma charakter czysto akademicki – nie ma woli autorytetu ustrojodawczego do jakichkolwiek zmian Konstytucji RP z 1997 r.
Choć autorytet ustrojodawczy we wstępie do Konstytucji RP z 1997 r. solennie wzywa:
Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitejtę Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej.
To piastuni najważniejszych urzędów państwowych wbrew temu nakazowi nie rozmawiają i nie współdziałają jak „Polak z Polakiem” (dostrzegając istotę funkcji, do wykonywania których Naród ich wyznaczył), lecz jak Kargul z Pawlakiem (bynajmniej Waldemarem…), a zdrowy rozsądek i tak zdechł już był przed laty in odore sanctitatis.
