Zagadnienie wpływu decyzji administracyjnej na rozstrzygnięcie sądu cywilnego należy w doktrynie i orzecznictwie do wysoce kontrowersyjnych. Ustawodawca nie zdecydował się na jego uregulowanie w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Ograniczył się tylko do szczątkowej regulacji, bowiem art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. przewiduje fakultatywne zawieszenie postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej. Jednak członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymusza konieczność transpozycji do porządku krajowego dyrektyw unijnych, które przewidują w różny sposób uwzględnianie wpływu na sprawy toczące przed sądami powszechnymi decyzji administracyjnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku postępowania grupowego w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów. Celem artykułu jest ocena dokonanej transpozycji dyrektywy unijnej do krajowego porządku prawnego w zakresie dotyczącym znaczenia decyzji administracyjnej organu antymonopolowego dla rozstrzygnięcia sprawy we wskazanym rodzaju postępowania grupowego. W artykule zastosowano metodę dogmatyczno-prawną, dokonano analizy tekstu obowiązujących przepisów krajowych i unijnych. 

Postępowanie grupowe w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów 

Ustawą z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym oraz niektórych innych ustaw, wprowadzone zostały do polskiego porządku prawnego dwa nowe rodzaje postępowania grupowego: 1) postępowanie grupowe w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów; 2) postępowanie grupowe o roszczenia związane ze stosowaniem praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów. Nowelizacja w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1828 z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie powództw przedstawicielskich wytaczanych w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów i uchylającą dyrektywę 2009/22/WE. Ustawodawca nie zamieścił niestety przepisów regulujących te postępowania w ramach jednego rozdziału, co ułatwiłoby ich stosowanie, tylko rozproszył regulację w ramach ustawy. Niewątpliwie jest to konsekwencją faktu, że de lege lata ustawa z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym została uchwalona bez wyodrębnienia przepisów ogólnych i przepisów szczegółowych. De lege ferenda należy postulować zmianę tego stanu rzeczy. 

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, postępowanie grupowe to sądowe postępowanie cywilne w sprawach, w których są dochodzone roszczenia jednego rodzaju, co najmniej 10 osób, oparte na tej samej lub takiej samej podstawie faktycznej. Przy czym w przypadku postępowania w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów lub w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów mogą być roszczenia oparte na tej samej podstawie prawnej. Jak podkreśla M. Asłanowicz, Postępowanie grupowe jest postępowaniem cywilnym w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a co za tym idzie – w zakresie nieuregulowanym w ustawie – mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.c. (z wyłączeniem jednak taksatywnie wskazanych przepisów w art. 24 ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym). Postępowanie grupowe wykazuje szereg istotnych różnic w stosunku do zwykłego postępowania cywilnego, których omawiania przekracza jednak edytorskie granice opracowania.

Od wejścia w życie wskazanej nowelizacji można wyróżnić w ramach sektorowego zastosowania ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym postępowania w następujących sprawach: 1) o roszczenia z tytułu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny, 2) o roszczenia z tytułu czynów niedozwolonych, 3) o roszczenia z tytułu odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania umownego lub z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, 4) w odniesieniu do ochrony konsumentów także w innych sprawach, w tym : a) o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów lub b) o roszczenia związane z ich stosowaniem. Przy czym należy zauważyć, że odrębności występują tylko w przypadku postępowań wskazanych w pkt 4a i 4b. 

Ustawodawca zdefiniował, w art. 1 ust. 2e zd. 2 ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, pojęcie praktyk naruszających ogólnych interesów konsumentów. Przez praktyki naruszające ogólne interesy konsumentów rozumie się działanie lub zaniechanie przedsiębiorcy niezgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej, o których mowa w załączniku I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1828 z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie powództw przedstawicielskich wytaczanych w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów i uchylającej dyrektywę 2009/22/WE (Dz.Urz. UE L 409 z 04.12.2020, str. 1, z późn. zm.), zwanej dalej „dyrektywą 2020/1828”, oraz przepisami je wdrażającymi lub służącymi ich stosowaniu, które to działanie lub zaniechanie narusza lub może naruszać ogólne interesy konsumentów. W zd. 1 powoływanego ustępu wskazano, że: „Przez ogólne interesy konsumentów rozumie się interes ogółu konsumentów, a w przypadku postępowań w sprawach o roszczenia związane ze stosowaniem praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów – także interesy grupy konsumentów.”

Znaczenie decyzji administracyjnej w postępowaniu cywilnym

Decyzja administracyjna w postępowaniu cywilnym może w różny sposób wpływać na wynik postępowania czyli wydany wyrok (postanowienie). Punktem wyjścia każdej wypowiedzi doktrynalnej czy orzeczniczej jest stwierdzenie, że ustawodawca nie uregulował związania sądu decyzji administracyjnej w postępowaniu cywilnym. Teza ta do niedawna była słuszna, ale stan ten w niewielkim zakresie uległ zmianie. W dalszym ciągu brak jest w kodeksie postępowania cywilnego odpowiednika – dotyczącego decyzji administracyjnej – art. 11 KPC przewidującego związanie sądu cywilnego prawomocnym skazującym wyrokiem karnym, jednakże w wąskim zakresie ustawodawca przewidział związanie sądu w postępowaniu odszkodowawczym wybranymi prawomocnymi decyzjami Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Nie oznacza to jednak, że w przypadku innych postępowań i decyzji administracyjnych nie mają one wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd cywilny. W celu uniknięcia jednak wątpliwości uważam, w braku przepisu prawa pozytywnego, za wskazane posługiwanie się pojęciem „znaczenie decyzji administracyjnej” zamiast „związania”, które tradycyjnie przypisane zostało do skazującego wyroku karnego. 

Decyzja administracyjna może mieć znaczenie prejudycjalne, dowodowe albo nie mieć dla sądu znaczenia. Znaczenie prejudycjalne oznacza obowiązek uwzględniania przez sąd stanu prawnego wynikającego z decyzji administracyjnej i odnoszącej się do sfery stosunków, które zostały poddane uregulowaniu na drodze postępowania administracyjnego. Brak przepisu dotyczącego związania sądu decyzją administracyjną przesądza, że nie można jej uznać za prejudykat, czyli uzasadnienie wyłączenia kompetencji sądu cywilnego w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych w sposób samodzielny oraz również samodzielnie oceny tych ustaleń w tym zakresie, w którym ustalenia te obejmowałyby stan faktyczny stanowiący podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez organ administracyjny. Charakter prejudykatu mają jednak wskazane wyżej decyzje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. 

Znaczenie dowodowe decyzji wiąże się z uregulowaniem w KPC decyzji administracyjnej jako dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 244 § 1 KPC, dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. 

Wreszcie decyzja administracyjna może nie wiąząć sądu co do ustaleń w niej zawartych. Tak jest w przypadku procedur hybrydowych. Jeżeli strona wniesie odwołanie od decyzji przykładowo Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, to sąd powszechny (Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) przejmuje sprawę do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. 

Decyzje administracyjne Prezesa UOKiK

Ustawodawca szczególne znaczenie w postępowaniu grupowym o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów lub w sprawach o roszczenia związane z ich stosowaniem nadał trzem decyzjom wydawanym przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Pierwsza z nich wydawana jest na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazującą zaniechanie jej stosowania, jeżeli stwierdzi naruszenie zakazu określonego w art. 24 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 1, zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W art. 24 ust. 2 ustawodawca doprecyzował, że przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami zachowanie przedsiębiorcy, w szczególności: naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji; nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny nieuczciwej konkurencji; proponowanie konsumentom nabycia usług finansowych, które nie odpowiadają potrzebom tych konsumentów ustalonym z uwzględnieniem dostępnych przedsiębiorcy informacji w zakresie cech tych konsumentów lub proponowanie nabycia tych usług w sposób nieadekwatny do ich charakteru. W celu uniknięcia wątpliwości wskazał także w ust. 3 tego artykułu, że nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów. 

Druga decyzja wydawana jest na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Decyzja ta wydawana jest w przypadku zaniechania przez przedsiębiorcę praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania.

Trzecia decyzja wydawana jest na podstawie art. 23b ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaje decyzję o uznaniu postanowienia wzorca umowy za niedozwolone i zakazującą jego wykorzystywania, jeżeli stwierdzi naruszenie zakazu określonego w art. 23a ustawy. W decyzji Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przytacza treść postanowienia wzorca umowy uznanego za niedozwolone. W art. 23a powołanej ustawy, ustawodawca uznał za zakazane stosowanie we wzorcach umów zawieranych z konsumentami niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w art. 385[1] § 1 Kodeksu cywilnego. Stosownie do tego przepisu, postanowienia umowy zawieranej z konsumentem nieuzgodnione indywidualnie nie wiążą go, jeżeli kształtują jego prawa i obowiązki w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami, rażąco naruszając jego interesy (niedozwolone postanowienia umowne). Nie dotyczy to postanowień określających główne świadczenia stron, w tym cenę lub wynagrodzenie, jeżeli zostały sformułowane w sposób jednoznaczny.

Znaczenie dowodowe decyzji administracyjnej Prezesa UOKiK 

Zgodnie z art. 6a ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, w postępowaniu grupowym w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów lub w sprawach o roszczenia związane z ich stosowaniem sąd uwzględnia, także jako dowód:
1) prawomocną decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 albo art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów wobec pozwanego w związku ze stosowaniem tej samej praktyki albo na podstawie art. 23b ust. 1 tej ustawy wobec pozwanego w związku ze stosowaniem we wzorcach umów zawieranych z konsumentami tego samego niedozwolonego postanowienia umownego; 2) wydane przez organy innych państw członkowskich Unii Europejskiej prawomocne orzeczenia i decyzje dotyczące stosowania przez pozwanego tej samej praktyki.

Ustawodawca przesądził w ten sposób, że decyzja administracyjna Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ma znaczenie dowodowe, a nie prejudycjalne w postępowaniu w postępowaniu grupowym w sprawach o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów lub w sprawach o roszczenia związane z ich stosowaniem. Rozwiązanie to budzi wątpliwości, bowiem sąd nie jest związany ustaleniami zawartymi w prawomocnej decyzji wydanej wobec pozwanego stwierdzającej stosowanie tej samej praktyki albo stosowaniem we wzorcach umów zawieranymi z konsumentami tego samego niedozwolonego postanowienia umownego. Jest ona traktowana jak każdy dowód, co zresztą czyni wątpliwym wprowadzanie cytowanego przepisu do ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, skoro w postępowaniu tym stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te stosuje się co prawda odpowiednio, ale postępowanie dowodowe raczej nie wymaga modyfikacji wynikających z zasad postępowania grupowego. A zatem znajduje zastosowanie wprost art. 244 § 1 KPC, który stanowi, że: „Dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.” W przypadku decyzji organów innych państw członkowski Unii Europejskiej znajduje zastosowania art. 1138 zd. 1 KPC, stosownie do którego, zagraniczne dokumenty urzędowe mają moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi.

Inne rozwiązanie w podobnej sytuacji przyjęte zostało w ustawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji. Zgodnie z art. 30 powołanej ustawy, ustalenia prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję lub prawomocnego wyroku wydanego w wyniku wniesienia środka odwoławczego od takiej decyzji wiążą sąd w postępowaniu o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji co do stwierdzenia naruszenia prawa konkurencji. Oznacza to, że w postępowaniu odszkodowawczym decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ma znaczenie prejudycjalne, a zatem wiąże sąd swoimi ustaleniami co do faktu uznania praktyki za ograniczającej konkurencję, a sąd nie może w tym zakresie dokonać własnych odmiennych niż organ administracji ustaleń. Przyjęcie prejudycjalnego charakteru decyzji było związane z wdrażaniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2014/104/UE z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego, która wymuszała takie rozwiązanie. Natomiast ograniczenie w ten sposób konstytucyjnie gwarantowanej niezawisłości sędziowskiej oraz zasady swobodnej oceny dowodów ze swej istoty budzi wątpliwości. 

Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku omawianej transpozycji dyrektywy 2020/1828 do przepisów ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym. Należy zauważyć, że prawodawca unijny w motywie 64 powołanej bardzo wyraźnie podkreśla, że: „Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby prawomocna decyzja sądu lub organu administracyjnego dowolnego państwa członkowskiego w sprawie zaistnienia naruszenia szkodzącego zbiorowym interesom konsumentów mogła zostać wykorzystana przez obie strony jako dowód w kontekście wszelkich innych powództw w sprawie środków naprawczych wytaczanych przed krajowymi sądami lub organami administracyjnymi państw członkowskich przeciwko temu samemu przedsiębiorcy z tytułu tej samej praktyki. Zgodnie z zasadą niezależności sądów i zasadą swobodnej oceny dowodów, nie powinno to naruszać krajowych przepisów dotyczących oceny dowodów.” Transpozycja przepisów dyrektywy nr 2020/1828 nie mogła zatem prowadzić do uznania wskazanych wyżej decyzji administracyjnych Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów za prejudykaty. 

Wnioski

Dokonaną przez ustawodawcę transpozycję do porządku krajowego transpozycję dyrektywy nr 2020/1828 obowiązku uwzględniania decyzji organu antymonopolowego w postępowaniu grupowym należy, zdaniem autora, ocenić negatywnie. Dodawany do ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym art. 6a jest zbędny. Znaczenie dowodowe decyzji organu antymonopolowego jako dokumentu urzędowego zostało przesądzone w przypadku decyzji organu krajowego w art. 244 k.p.c., natomiast zagranicznego w art. 1138 k.p.c. Dodawany przepis, zdaniem autora, miałby sens, gdyby ustawodawca zdecydował się na nadanie wybranym decyzjom mocy prejudykatu dla sądu, tak jak w przypadku ustawy o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji. Jednak taka transpozycja byłaby sprzeczna z treścią wdrażanej dyrektywy. 

W zaistniałej sytuacji art. 6a ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym powinien zostać uchylony, a Kodeks postępowania cywilnego uzupełniony o odnośnik informujący, że ustawa ta, w zakresie swojej regulacji, wdraża postanowienia dyrektywy 2020/1828.

Tekst pierwotnie opublikowany został w „Palestrze Świętokrzyskiej” nr 69-72 2025