Kanada, Grenlandia, Wenezuela… Lista domniemanych kandydatów do stania się 51. stanem Stanów Zjednoczonych Ameryki nieustannie się wydłuża. Czy są to realia, czy senne fantasmagorie umysłów rodem z innej epoki geopolitycznej, oceni każdy podług własnego uznania.
Nie są to oczywiście pierwsze w historii USA pomysły dalszych rozszerzeń Unii (ostatnie rozszerzenia miały miejsce w 1959 r., gdy stanami zostały Alaska i Hawaje). Ważne jednak, żeby uświadomić sobie, jak procedura nabywania statusu prawnego członka Unii – Stanów Zjednoczonych Ameryki w ogóle wygląda i przebiega oraz jak wyglądała i przebiegała dotychczas. Innymi słowy, jak stan staje się Stanem? Zapominają o tym powiedzieć wszechwiedzący dziennikarze, a to być może najważniejsza nauka wynikająca z medialnego fermentu wokół pomysłów dalszego rozszerzenia.
Jak trafnie zauważył przed laty Tomasz Langer, „nie ma ścisłej procedury prawnej określającej sposób postępowania zmierzającego do uzyskania statusu stanu”. Regulacja konstytucyjna jest w tej materii zdawkowa. Z jednej strony czyni to konstytucję elastyczną (nie w sensie łatwości jej zmiany, gdyż akurat amerykańska konstytucja jest przykładem konstytucji sztywnej, lecz w sensie dostosowania jej do zmieniającej się rzeczywistości, w której ma być stosowana) i długowieczną, lecz – z drugiej – otwiera pole znacznej swobody dla prawodawcy zwykłego i praktyki, żeby nie powiedzieć „wolnej amerykanki”. Grozi to rozmyciem dystynkcji kompetencyjnej między autorytetem ustrojodawczym a ustawodawcą zwykłym.
Z Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z dnia 17 września 1787 r. wynika jedynie, że:
Po pierwsze, Kongres może przyjmować do Unii nowe stany, a nowe stany nie będą tworzone lub organizowane na obszarze objętym jurysdykcją innego istniejącego już stanu, ani nie będą tworzone przez łączenie dwóch lub więcej stanów, ani części stanów, bez zgody legislatur odnośnych stanów i bez zgody Kongresu (art. IV sec. 3 ust. 1).
Po drugie, Stany Zjednoczone gwarantują każdemu stanowi wchodzącemu w skład Unii republikańską formę rządów oraz będą bronić każdego z nich przed inwazją i na żądanie stanowej władzy ustawodawczej lub wykonawczej (w przypadku gdy ustawodawcza zebrać się nie może) przed zaburzeniami wewnętrznymi (art. IV sec. 4).
Z przywołanych przepisów wynika, że bez zgody Kongresu nie może zostać przyjęty do Unii nowy stan, ani nowy stan nie może powstać z terytoriów lub części terytoriów już istniejących stanów bez zgody Kongresu i zainteresowanych stanów. Nowy stan, podobnie jak już istniejące, musi przyjąć republikańską formę rządów. W ten sposób w ramach procedury rozszerzania amerykańskiej Unii zabezpieczone zostały dwie fundamentalne zasady ustroju konstytucyjnego USA – zasada federalizmu, zwłaszcza w kontekście dzielonej między naród amerykański i stany suwerenności oraz gwarancji integralności terytorialnej stanów (jako członów federacji), jak i zasada republikańskiej formy rządów (tak w stanach, jak i na szczeblu federalnym). Pozostałe zagadnienia pozostawiono regulacjom podkonstytucyjnym i ukształtowanej praktyce. Należy jednak podkreślić, że przyjmowanie nowych stanów do Unii jest wyłączną kompetencją samej Unii (emanacją, której w rozważanej procedurze jest Kongres) i nie podlega kompetencji stanów, które same nowego stanu wykreować nie mogą, choć – jak wspomnieliśmy – zainteresowane stany współdecydują w tym procesie, gdy nowy członek Unii ma powstać z „wykorzystaniem” ich terytorium. Uwzględnienie w Konstytucji USA możliwości rozszerzenia Unii jest cechą charakterystyczną amerykańskiego federalizmu. Śledząc tok przystępowania nowych stanów do Unii, można pokusić się o twierdzenie, że przyjęta regulacja udatnie sprostała potrzebom znacznej ekspansji terytorialnej USA.
W Federaliście nr 43 James Madison wskazywał, że przytoczona regulacja uzupełnia brak wcześniejszych rozwiązań konstytucyjnych (Artykuły Konfederacji i Wieczystej Unii z dnia 15 listopada 1777 r.), które nie przewidywały procedury przyjęcia nowych stanów do Konfederacji. Udzielał jednocześnie poparcia regule, że nowe stany nie mogą być tworzone bez obopólnej zgody zarówno władz federalnych, jak i samych zainteresowanych. Alexis de Tocqueville w monumentalnym dziele O demokracji w Ameryce dostrzega proces rozszerzania się Unii o nowe stany (s. 64) i charakteryzuje sposób pozyskiwania przez nią nowych terytoriów (s. 235-236), uświadamiając sobie przy tym niebezpieczeństwo rozszerzania w kontekście trwałości federacji (s. 248-250), jak i podkreślając znaczenie kompetencji Unii do ingerencji w sprawy wewnętrzne stanów (s. 106); nie wspomina jednak o szczególnie nas tu interesujących ustrojowo-prawnych aspektach tych procesów.
W historii USA tylko raz doszło do uzyskania statusu stanu, w procedurze zasygnalizowanej w przywołanych przepisach, przez samodzielne państwo. Był to przypadek aneksji Teksasu w 1845 r. Trzynaście stanów założycielskich stało się członkami Unii wskutek ratyfikacji Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z dnia 17 września 1787 r. (art. VII). Pozostałe stany zostały utworzone z terytoriów wcześniej istniejących stanów (5 przypadków), zaś Kalifornia przed przystąpieniem była już stanem. Pozostałe 30 stanów przekształcono z terytoriów federalnych, czyli ówcześnie nowo skolonizowanych terenów znajdujących się pod władzą Kongresu, które – po spełnieniu określonych warunków – mogły stać się stanami. Tym różniły się zresztą od tzw. zależności lub tzw. posiadłości Stanów Zjednoczonych, które statusu stanu – z uwagi na odrębności geograficzne, kulturowe lub narodowościowe – nigdy nie mogłyby nabyć. Historyczne zróżnicowanie procesów „stano-twórczych” czyni rozważane zagadnienie zarówno skomplikowanym, jak i intrygującym.
Jak wskazuje Tomasz Wieciech, dotychczas proces przyjmowania nowych stanów do Unii obejmował najczęściej sześć etapów. Były one następujące:
a) mieszkańcy jakiegoś terytorium, najczęściej federalnego, wnosili petycję do Kongresu o przyjęcie do Unii,
b) Kongres petycję uwzględniał, przyjmując ustawę federalną zezwalającą na przyjęcie konstytucji stanowej,
c) na tej podstawie na wnioskującym terytorium zwoływano konwencję konstytucyjną w celu opracowania projektu konstytucji, który – jak wynika z przywołanych przepisów – musiał przewidywać republikańską formę rządów, a następnie poddawano ów projekt pod referendum zatwierdzające,
d) po przyjęciu konstytucji stanowej, Kongres uchwalał rezolucję o przyjęciu nowego stanu do Unii,
e) następnie następowały wybory władz stanowych nowego stanu,
f) finalnie Prezydent USA proklamował przyjęcie nowego stanu i stwierdzał, że dany stan stał się członkiem Unii.
Decyzja o przyjęciu nowego stanu do Unii jest ostateczna i nieodwoływalna. Tworzy stan prawny niezmienialny zarówno z woli Unii (brak możliwości wykluczenia lub „wyrzucenia” stanu z Unii czy to przez Kongres, czy to przez same stany), jak i z woli samego stanu – brak prawnej możliwości secesji (co jednoznacznie przesądził wynik wojny secesyjnej). Amerykańską Unię można zatem dość swobodnie kwantytatywnie rozszerzać, ale już nie zawężać. Jedność federalna i narodowa jest objęta zatem szczególną ochroną.
- W tak zarysowanym stanie prawnym i wypracowanej na jego podstawie praktyce ustrojowej powstaje pytanie, na jakich zasadach przyjąć do grona członków Unii podmiot, który przed i w czasie procedury akcesyjnej jest niepodległym państwem. Niepodległymi państwami są bowiem wszyscy wymieniani obecnie „kandydaci na kandydata” do statusu prawnego stanu. Wydaje się, że przykład Teksasu będzie miał charakter indykatywny. Proces ten, ujmując rzecz w niezbędnym skrócie, przebiegał od strony prawnej następująco:
- 1803 – USA nabywają część terytoriów przyszłego Teksasu od Hiszpanii w ramach zakupu Luizjany (ang. Louisiana Purchase),
- 1836 – deklaracja niepodległości Republiki Teksasu od Meksyku (tej części obecnego Teksasu, która nie była objęta Louisiana Purchase) i przyjęcie pierwszej konstytucji tego państwa, która została następnie ratyfikowana przez uprawnionych wyborców, opowiadających się jednocześnie za przyłączeniem Republiki Teksasu do USA,
- 1837 – oficjalne uznanie Republiki Teksasu przez USA i wymiana przedstawicieli,
- luty 1845 – uchwały Izby Reprezentantów i Senatu w sprawie warunków włączania Republiki Teksasu do USA,
- marzec 1845 – podpisanie przez Prezydenta Johna Tylera ww. uchwał Kongresu,
- czerwiec 1845 – akceptacja uchwały Izby Reprezentantów i Senatu w sprawie warunków włączania Republiki Teksasu do USA przez konwencje delegatów obywateli Republiki Teksasu,
- lipiec/sierpień 1845 – uchwalenie nowej, „stanowej” konstytucji Teksasu, jej ratyfikacja przez uprawnionych wyborców oraz wyrażenie przez nich ostatecznej zgody na przystąpienie do Unii,
- grudzień 1845 – rezolucja Izby Reprezentantów i Senatu w sprawie przyjęcia Teksasu do Unii,
- grudzień 1845 – Prezydent James K. Polk podpisuje rezolucję Izby Reprezentantów i Senatu w sprawie przyjęcia Teksasu do Unii, a Teksas staje się 28. stanem Unii.
Opisany powyżej proces obejmował dwa aspekty – (a) utworzenie niepodległego państwa – Republiki Teksasu i (b) aneksja niepodległego państwa do Unii. Skoro potencjalne would-be states są niepodległymi państwami uznanymi przez rząd USA, to pominąć należy wydarzenia z lat 1803-1837 i skupić się na odniesieniu do przyszłości wydarzeń z 1845 r.
Z formalną inicjatywą przyłączenia do Unii winno wystąpić zainteresowane państwo. Uczynić to musi zgodnie z własnym porządkiem konstytucyjnym, co oznacza (w lwiej części przypadków) konieczność dokonania zmian konstytucyjnych, które umożliwiłyby legalne podjęcie takiej czynności. Trudno sobie wyobrazić konstytucję jakiegokolwiek państwa współczesnego, która przewidywałaby „na zapas” sposób postępowania w przypadku intencji przyłączenia lub włączenia swej suwerennej państwowości w inną państwowość. Nie ma tu bowiem mowy o zwykłym przeniesieniu części kompetencji na organ lub organizację międzynarodową, a mowa jest o procesach państwotwórczych.
Wniosek taki inicjować winien postępowanie przed Kongresem w celu ustalenia, czy (a) Kongres wyraża zainteresowanie przystąpieniem danego państwa do Unii jako nowego stanu, (b) warunków rozszerzenia. Postępowanie to zwieńczą uchwały Izby Reprezentantów i Senatu w sprawie warunków rozszerzenia. Uchwały te uzyskać muszą asygnatę Prezydenta USA, nabierając tym samym mocy wiążącej.
Następnie „piłeczka” przejdzie na stronę państwa-kandydata, które musi – ponownie zgodnie z własnym porządkiem konstytucyjnym – zaakceptować warunki włączenia ujęte w uchwałach Izby Reprezentantów i Senatu. Wydaje się być wówczas również konieczne uchwalenie przez państwo-kandydata nowej „stanowej” konstytucji, jej ratyfikacja przez wyborców oraz wyrażenie przez nich zgody na przystąpienie do Unii. Konstytucja taka, jak wynika z przywołanego już art. IV sec. 4, przewidywać musi republikańską formę rządów. To może być problematyczne choćby w przypadku monarchicznej Kanady z „obcą” głową państwa.
Po przyjęciu konstytucji stanowej przez państwo-kandydata Izba Reprezentantów i Senat uchwalić winny rezolucję w sprawie przyjęcia nowego stanu. Uchwała ta podlega następnie podpisaniu przez Prezydenta USA. Z chwilą asygnaty głowy państwa państwo-kandydat traci swój samodzielny byt i staje się nowym członkiem Unii.
Procedura ta, choć skomplikowana, nie jest niemożliwa do przeprowadzenia. „Prawnicy sobie poradzą”. Rodzą się jednak inne nie mniej fundamentalne pytania: czy istnieje ku rozszerzeniu rzeczywista wola narodu amerykańskiego i stanów tworzących Unię? Czy istnieje faktyczna wola któregoś z potencjalnych would-be states do przystąpienia do Unii i utraty części suwerenności na rzecz federacji? czy – w końcu – po przyjęciu nowego stanu, będącego ongiś całkiem odrębnym narodowościowo i etnicznie bytem, nie dojdzie do rozbicia jednolitości państwa amerykańskiego, gdy brak jest dla obecnych propozycji rozszerzenia Unii podbudowy w postaci argumentacji etnicznej, jaka istniała np. w przypadku tworzenia federalizmu radzieckiego w latach 1917-1924? Problemy do rozstrzygnięcia można wręcz dowolnie mnożyć. Innymi słowy, ustalenie, jak stan staje się Stanem, stanowi jedynie wstęp do dalszych dyskusji, czy jakiekolwiek rozszerzenie ma w ogóle sens.
O autorze
dr Jan Uniejewski
radca prawny
W działach: In Gremio 184