Artykuł powstał w wyniku realizacji projektu badawczego o nr 2019/03/X/HS5/02125 finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki.
Wprowadzenie
Celem badawczym artykułu jest przedstawienie przepisów prawnych dotyczących wybranych instrumentów prawnych w zakresie ochrony powietrza na terenie Niemiec. Artykuł ten stanowi wprowadzenie do tematyki związanej z ochroną powietrza w Niemczech.
Głównym celem moich badań przeprowadzonych w Niemczech jest odpowiedź na pytanie, jak w prawie niemieckim zostały uregulowane instrumenty związane z ochroną powietrza. Dla zrealizowania powyższego celu konieczna jest analiza regulacji niemieckich związanych z ochroną powietrza. Cel badań jest niezwykle istotny w świetle niskiej jakości powietrza w Polsce. Polska jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych krajów w Unii Europejskiej (Region World Quality Report 2018). Niska jakość powietrza w Polsce zdecydowanie odbiega od standardów przyjętych przez UE. Skala podejmowanych przez ustawodawcę obecnie działań wydaje się być niewystarczająca. Poszukiwanie środków ochrony prawnej dla prawa do życia w czystym powietrzu stanowi wyzwanie dla ustawodawcy, sądów oraz praktyków prawa. Jednym z polskich mechanizmów prawnych jest wprowadzenie uchwały wprowadzającej ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Niestety, skuteczność tych uchwał jest bardzo niska i zmniejszenie emisji CO2 wynosi jedynie około 1% w porównaniu z rokiem bazowym 2017. Z perspektywy prawa krajowego poznanie rozwiązań funkcjonujących w innych krajach – w Niemczech, posiada istotną wartość. W ramach badań zaplanowano analizę podstaw prawnych odnoszących się do instrumentów prawnych ochrony powietrza, mając na uwadze standardy unijne. Do podstawowych badań należy także zaliczyć badania rozwoju i analiza czynników mających wpływ na rozwój instrumentów prawnych ochrony powietrza w prawie niemieckim. Znaczenie prawa do czystego powietrza jest coraz częściej w literaturze przedmiotu uznawane jako dobro osobiste. Dlatego problematyka objęta niniejszym projektem jest niezwykle ważna, a co więcej brak jest kompleksowych analiz i badań instrumentów ochrony powietrza z perspektywy prawnej.
Nie bez znaczenia dla podjętego zagadnienia jest niedawny wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 listopada 2020 r. Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby na wniosek Włoch, uwzględnił skargę i uznał, że Republika Włoska przekraczała w sposób systematyczny i trwały w rozpatrywanych strefach dobowe i roczne wartości dopuszczalne mające zastosowanie do stężeń pyłu PM10. Trybunał uznał, że Włochy nie przyjęły w odpowiednim czasie wymaganych środków ochrony powietrza. W szczególności, że przekroczenie dziennych i rocznych wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 było systematyczne i ciągłe przez co najmniej osiem lat w rozpatrywanych strefach, że pomimo trwających we Włoszech procesów zmierzających do osiągnięcia tych wartości dopuszczalnych, środki przewidziane w planach dotyczących jakości powietrza przedłożonych Trybunałowi, w szczególności te, które miały doprowadzić do zmian strukturalnych właśnie w odniesieniu do głównych czynników zanieczyszczenia, zostały wprowadzone dopiero niedawno i że wiele z tych planów przewiduje okres realizacji celów dotyczących jakości powietrza, który może trwać wiele lat, a nawet
dwa dziesięciolecia, od chwili, gdy wspomniane wartości dopuszczalne zaczęły obowiązywać. Z uwagi na powyższy wyrok, podjęcie tematyki związanej ze skutecznymi instrumentami ochrony powietrza na przykładzie Niemiec jest jak najbardziej aktualna.
Przedstawienie specyfiki ram prawnych w zakresie ochrony powietrza
Republika Federalna Niemiec składa się z 16 krajów związkowych. Równolegle do ustaw federalnych stosowanych na całym terytorium federacji, istnieją ustawy krajowe, które obowiązują w danym kraju związkowym. Zgodnie z przepisami Ustawy Zasadniczej (niem. Grundgesetz), kraje związkowe posiadają władzę ustawodawczą, chyba że Ustawa Zasadnicza powierza uprawnienia ustawodawcze federacji. Rozgraniczenie kompetencji między federację a kraje związkowe następuje na podstawie przepisów Ustawy Zasadniczej ustanawiającej zakres ustawodawstwa wyłącznego i konkurencyjnego. Kraje związkowe wypełniają zatem zadania państwowe określone przez ustawy federalne i ustawy krajowe. Zasada konkurencyjnego ustawodawstwa oznacza, że kraje związkowe mogą ustanawiać prawo w takim zakresie, w takim federacja nie reguluje go odrębnie na poziomie federalnym. Zgodnie z art. 74 (1) Konstytucji, do kompetencji krajów związkowych należy m. in. prawo cywilne, karne, gospodarcze, gospodarka odpadami, walka z hałasem, a także utrzymanie czystości powietrza. Na marginesie powyższych rozważań warto wskazać, że w takich krajach związkowych jak Bawaria, Brandenburgia, Brema, Północna Westfalia, Nadrenia-Palatynat oraz Saksonia funkcjonują ustawy o ochronie przed szkodliwymi immisjami na poziomie krajów związkowych.
Na uwagę, na szczeblu federacji w zakresie ochrony powietrza, zasługuje przede wszystkim federalna ustawa w sprawie ochrony przed szkodliwym wpływem zanieczyszczenia powietrza, hałasu, wstrząsów i podobnych działań na środowisko („ustawa o ochronie przed immisjami”). Celem tej ustawy jest zapewnienie ochrony ludzi, zwierząt i roślin, gruntów, wody, atmosfery oraz dóbr kultury i innych dóbr materialnych przed szkodliwym wpływem na środowisko oraz zapobieganie występowaniu szkodliwych oddziaływań na środowisko.
Na marginesie powyższych rozważań warto zwrócić uwagę na słowo „immisje”, którym posługuje się niemiecki ustawodawca – już sama nazwa ustawy odwołuje się do ochrony przed szkodliwymi immisjami. Zgodnie z definicją określoną w § 3 ust. 1 ustawy o ochronie przed immisjami, szkodliwymi oddziaływaniami są immisje, których rodzaj, skala oraz długotrwałość mogą stanowić zagrożenie dla ogółu bądź sąsiedztwa. Z kolei immisjami w rozumieniu ustawy są zanieczyszczenia powietrza, hałas, wstrząsy, światło, ciepło, promieniowanie bądź inne podobne oddziaływania na środowisko, które oddziaływają na ludzi, zwierzęta, grunty, wody, atmosferę oraz dobra rzeczowe i kulturowe. W polskiej ustawie prawo ochrony środowiska przez emisję rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje lub energię, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne, natomiast do immisji polska ustawa zasadniczo nie nawiązuje.
Wybrane instrumenty ochrony powietrza
Słusznie zwraca się uwagę w doktrynie, że jako instrumenty prawa ochrony środowiska, można określić takie środki, za pomocą których strategie oraz ostatecznie cele prawa ochrony środowiska mogą zostać spełnione. Niemniej jednak, cechą szczególną jest brak jasnego rozgraniczenia pomiędzy tymi strategiami i instrumentami. Z uwagi na formę prawną można dokonać podziału instrumentów na instrumenty ogólne (uregulowane w ustawach, rozporządzeniach lub ustawodawstwie szczegółowym) oraz na instrumenty w postaci aktów pojedynczych (akty administracyjne i instrukcje indywidualne). Z kolei na intensywność ingerencji państwowej można wyróżnić: instrumenty kontroli, planowania oraz kierownictwa. Można wyróżnić sześć następujących grup instrumentów ochrony środowiska:
- bezpośrednia kontrola zachowania (niem. direkter Verhaltensstereurung) np. procedura wydawania pozwoleń oraz procedura zgłoszeniowa przy prewencyjnych zakazach;
- pośrednia kontrola zachowania, np. podatki, handel uprawnieniami do emisji, subwencje, systemy pobierania kaucji;
- instrumenty miękkie w formie koordynacji zachowania oraz tworzenia warunków organizacyjnych oraz informacyjnych dla dobrowolnych środków ochrony środowiska;
- opłaty za korzystanie ze środowiska;
- planowanie;
- działania własne państwa na rzecz ochrony środowiska.
Ochrona powietrza w niemieckim prawie jest wieloaspektowa, jednak z uwagi na wymogi objętościowe niniejszego artykułu, skoncentrowano się na przedstawieniu wybranych instrumentów w zakresie monitorowania i poprawy jakości powietrza oraz planowania czystości powietrza. Szczególną rolę pełnią w ustawie o ochronie przed immisjami przepisy w §§ 44 – 47, które poświęcone są monitorowaniu jakości powietrza.
Co do zasady, możemy wyróżnić następujące instrumenty w zakresie monitorowania i poprawy jakości powietrza oraz planowania czystości powietrza:
- określenie obszarów badań zgodnie z § 44 ust. 2 ustawy o ochronie przed immisjami,
- kataster emisji zgodnie z § 46 ww. ustawy,
- plany zachowania czystości powietrza zgodnie z § 47 ww. ustawy.
Powyższe instrumenty przedstawiono zwięźle poniżej.
Pierwszy z przepisów w części piątej ustawy o ochronie przed immisjami stanowi, że w celu monitorowania jakości powietrza właściwe władze przeprowadzają regularne badania zgodnie z wymogami rozporządzeń ustawowych (określonych w § 48a ust. 1 lub 1a). Przepis ten zobowiązuje władze odpowiedzialne za kontrolę immisji do monitorowania jakości powietrza pod kątem zanieczyszczeń powietrza, dla których zostały ustalone obowiązujące wartości graniczne immisji. Zakres obowiązku dotyczy dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku azotu, ołowiu, benzenu i tlenku węgla. Norma określona w § 44 ustawy o ochronie przed immisjami została przede wszystkim skierowana do właściwych władz, a pojęcie władz zasadniczo należy rozumieć szeroko. Z kolei przepis § 44 ust. 2 ustawy o ochronie przed immisjami umożliwia rządom krajów związkowych lub wyznaczonym przez nie podmiotom do określania, w drodze rozporządzeń, obszarów (niem. Untersuchungsgebiete), w których badane są rodzaje i zakres niektórych zanieczyszczeń powietrza w atmosferze nieobjętych ustawą.
Zgodnie z § 45 ustawy o ochronie przed immisjami, właściwe władze podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia zgodności z wartościami immisji określonymi w rozporządzeniu zgodnie z § 48a. Obejmuje to w szczególności plany zgodnie z § 47 ustawy o ochronie przed immisjami. Środki, których dotyczy ten przepis, przede wszystkim muszą uwzględniać zintegrowane podejście do ochrony powietrza, wody i gleby, nie mogą naruszać zasad ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w miejscu pracy oraz nie mogą powodować znaczących szkód w środowisku w innych państwach członkowskich. Przepis ten zobowiązuje odpowiednie władze nie tylko do podjęcia odpowiednich, nieinwazyjnych, niezbędnych środków, ale także do korzystania z upoważnienia w zakresie działania tych władz w celu zapewnienia przestrzegania norm jakości powietrza. Przepis ten przede wszystkim służy wdrożeniu przepisów unijnych związanych z zapewnieniem czystego powietrza wraz z dyrektywą 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy („Dyrektywa CAFE”). Na podstawie tego przepisu właściwe władze są zobowiązane w zakresie swoich kompetencji podjąć właściwe środki w celu utrzymania wartości immisji, takich jak plan działań krótkoterminowych, czy plan kontroli zanieczyszczenia powietrza (niem. Luftreinhalteplan). Z obowiązku nałożonego omawianym przepisem nie wynika jednakże, jak podkreśla się w doktrynie, żadne uprawnienie do bezpośredniej interwencji.
Z kolei § 46 ustawy o ochronie przed immisjami stanowi, że w zakresie w jakim zmierza to do wypełnienia wiążących aktów wspólnot europejskich lub Unii Europejskiej, odpowiednie urzędy, zgodnie z prawem kraju związkowego powinny ustanowić rejestr emisji. Rejestr emisji zawiera informacje o rodzaju, ilości, przedziale czasowym i przestrzennym oraz o warunkach występowania zanieczyszczeń powietrza dla zakładów, urządzeń i pojazdów. Rejestr emisji jest przede wszystkim istotną częścią planowania czystego powietrza.
Dostęp do informacji o stanie jakości powietrza jest uregulowany w § 46 a ustawy o ochronie przed immisjami. W szczególności przekroczenia określonych w rozporządzeniach (zgodnie z § 48 a ust. 1) progów alarmowych powinny zostać ogłoszone społeczeństwu przez odpowiednie władne poprzez radio, telewizję, prasę lub w innej formie. Przepis ten zobowiązuje odpowiednie władze do aktywnego informowania, nie tylko informowania społeczeństwa na jego żądanie. Zgodnie z przepisami ustawy federalnej, zakres obowiązku uregulowanego w § 39 dotyczy bezpłatnego dostępu do informacji poprzez łatwo dostępne media, w tym przez Internet lub w każdej innej formie telekomunikacji.
Jednym z najbardziej obszernych przepisów dotyczących planowania czystego powietrza jest § 47 ustawy o ochronie przed immisjami. Przepis ten przede wszystkim określa sytuacje związane z przekroczeniem dopuszczalnych wartości immisji. Jak wspomniano powyżej, wyróżnia się następujące rodzaje planów w odniesieniu do czystego powietrza – plan kontroli zanieczyszczenia powietrza oraz plany działań krótkoterminowych. Zgodnie z powołanym przepisem w § 47 ustawy o ochronie przed immisjami w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości immisji określonych w ustawowym rozporządzeniu zgodnie z § 48a ust. 1, w tym określonych marginesów tolerancji, właściwy organ sporządzi plan kontroli zanieczyszczenia powietrza, który określa środki niezbędne do trwałego zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza i który spełnia wymagania rozporządzenia. Zdanie 1. stosuje się odpowiednio, jeżeli rozporządzenie wydane na podstawie § 48a ust. 1 reguluje ustanowienie planu kontroli zanieczyszczenia powietrza w celu przestrzegania wartości docelowych. Środki planu kontroli zanieczyszczenia powietrza muszą być odpowiednie, aby okres przekraczania już przestrzeganych wartości granicznych immisji był możliwie najkrótszy. Dalej, przepis ten stanowi, że jeżeli istnieje ryzyko, że progi alarmowe określone w rozporządzeniu zgodnie z § 48a ust. 1 zostaną przekroczone, właściwy organ musi sporządzić plan działań krótkoterminowych, pod warunkiem że przewiduje to rozporządzenie. Jeżeli istnieje ryzyko przekroczenia wartości granicznych immisji lub wartości docelowych określonych w rozporządzeniu zgodnie z § 48a ust. 1, właściwy organ może sporządzić plan działań krótkoterminowych, o ile przewiduje to rozporządzenie. Działania określone w planie muszą być odpowiednie dla zmniejszenia ryzyka przekroczenia wartości lub skrócenia okresu, w którym wartości te zostaną przekroczone. Plan działań krótkoterminowych może być częścią planu czystego powietrza. Następnie, zgodnie z omawianym przepisem, jeżeli istnieją przesłanki wskazujące na to, że wartości immisji określone w rozporządzeniu zgodnie z art. 48a ust. 1a nie są przestrzegane lub jeżeli na badanym obszarze w rozumieniu art. 44 ust. 2 można spodziewać się innych szkodliwych oddziaływań na środowisko, właściwy organ może sporządzić plan kontroli zanieczyszczenia powietrza. Przy sporządzaniu tych planów należy przestrzegać celów planowania przestrzennego; należy wziąć pod uwagę zasady i inne wymagania planowania przestrzennego.
Mając na uwadze zasadę proporcjonalności, środki – z uwzględnieniem udziału sprawcy zanieczyszczenia – należy skierować przeciwko wszystkim emitentom, którzy przyczyniają się do przekroczenia wartości immisji lub innych szkodliwych skutków dla środowiska na badanym obszarze. Jeżeli odpowiednie środki w ruchu drogowym są wymagane w planach – takich jak plan działań krótkoterminowych czy plan kontroli zanieczyszczenia powietrza – należy je określić w porozumieniu z odpowiednimi władzami drogowymi. W przypadku przekroczenia wartości immisji kilku zanieczyszczeń należy sporządzić plan obejmujący wszystkie zanieczyszczenia. Jeżeli wartości immisji zostaną przekroczone przez emisje powstałe poza obszarem planowania, właściwe władze muszą również sporządzić plan w przypadkach określonych w powyżej wskazanych przepisach. W dalszej części przepisu zostały określone zasady ruchu w zakresie pojazdów silnikowych.
W indywidualnych przypadkach, plan kontroli zanieczyszczenia powietrza może również zakazać ruchu samochodowego, jeżeli w inny sposób nie można zapewnić jak najszybszego przestrzegania dopuszczalnej wartości immisji dla dwutlenku azotu. Dalsze wyjątki od zakazów ruchu pojazdów silnikowych, w szczególności zgodnie z § 40 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie przed immisjami, mogą zostać zatwierdzone przez właściwe organy. Przepisy dotyczące uzupełniających przepisów technicznych, w szczególności przepisów dotyczących doposażenia pojazdów silnikowych, zawarte w ustawie o ruchu drogowym oraz w przepisach dotyczących zezwoleń w ruchu drogowym pozostają nienaruszone.
Plany muszą spełniać wymagania określone w § 45 ust. 2 ustawy o ochronie przed immisjami. W przygotowaniu planów gwarantuje się udział społeczeństwa, a plany muszą być publicznie dostępne. Przy opracowywaniu lub zmianie planów kontroli zanieczyszczenia powietrza, przepisy gwarantują udział społeczeństwa. Utworzenie lub zmiana planu kontroli zanieczyszczenia powietrza, a także informacje o procedurze uczestnictwa, muszą zostać podane do wiadomości publicznej w dzienniku urzędowym oraz w inny odpowiedni sposób. Projekt nowego lub zmienionego planu kontroli zanieczyszczenia powietrza ma być dostępny przez miesiąc do wglądu. Ustawa określa procedurę zgłaszania uwag do planu.
Warto również zwrócić uwagę na przepis § 40 ustawy o ochronie przed immisjami. Zgodnie z powołanym przepisem, właściwy organ ruchu drogowego ogranicza lub zakazuje ruchu pojazdów mechanicznych zgodnie z przepisami o ruchu drogowym, o ile przewiduje to plan kontroli zanieczyszczenia powietrza lub plan działań krótkoterminowych. Organ ruchu drogowego może, w porozumieniu z organem odpowiedzialnym za kontrolę immisji, zezwolić na wyjątki od zakazów lub ograniczeń w ruchu pojazdów mechanicznych, jeżeli jest to konieczne z przyczyn, których nie można odroczyć i które leżą w przeważającym interesie publicznym. Właściwy organ ruchu drogowego może zakazać lub ograniczyć ruch pojazdów mechanicznych zgodnie z przepisami o ruchu drogowym na niektórych drogach lub na określonych obszarach, jeżeli ruch pojazdów silnikowych przyczynia się do przekroczenia wartości immisji określonych w rozporządzeniach ustawowych zgodnie z § 48a ust. 1a ustawy o ochronie przed immisjami na warunkach określonych w tym przepisie. Co więcej, przepis stanowi w dalszej części, że rząd federalny jest upoważniony, po wysłuchaniu zainteresowanych stron, do uregulowania w drodze rozporządzenia za zgodą Bundesrat, że pojazdy o niewielkim udziale w zanieczyszczaniu są lub mogą być wyłączone z zakazów ruchu w całości lub w części oraz do określenia urzędowej identyfikacji pojazdów silnikowych. Rozporządzenie może również przewidywać, że określone podróże lub osoby są wykluczone lub mogą zostać wykluczone, jeśli jest to wymagane w interesie publicznym lub w interesie osoby.
Powyższe przepisy w pewnym zakresie są oczywiście w pewnym zakresie zbieżne z celami instrumentów związanych z ochroną powietrza w prawie polskim.
Podsumowanie
Celem niniejszego artykułu było przedstawienie wybranych przepisów wskazanych w ustawie o ochronie przed immisjami. Należy stwierdzić, że zgodnie z ustawą o ochronie przed immisjami władze publiczne są zobowiązane do zapobiegania negatywnym skutkom zanieczyszczenia powietrza poprzez wykorzystanie różnych instrumentów, w tym w szczególności poprzez ustanowienie rejestru zanieczyszczeń, planu kontroli zanieczyszczenia powietrza oraz planu działań krótkoterminowych. Powyższe instrumenty powinny zostać uwzględnione przez rządy na poziomie krajów związkowych przy opracowywaniu konkretnego działania.
Można stwierdzić, że przedstawione przepisy umożliwiają zastosowanie stosunkowo elastycznych instrumentów w zakresie poprawy ochrony powietrza. Niemniej jednak, należy wprowadzić rozszerzenie zakresu sankcji za nieprzestrzeganie uchwał na poziomie ustawowym.
Bibliografia
- L.Giesberts, M. Reinhardt, Umweltrecht, 2018.
- Eckhard Rehbinder, Alexander Schink, Grunzuge des Umweltrechts, 2018.
- Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, 2016.
- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, https://sip.lex.pl/
- Ustawa z 15 marca 1974 r. o ochronie przed szkodliwym oddziaływaniem na środowi-sko (niem.: Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG); pełna nazwa: „Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Mai 2013 (BGBl. I S. 1274), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. April 2019 (BGBl. I S. 432) geändert worden ist”, https://www.gesetze-im-internet.de/bimschg/BJNR007210974. html
- Ustawa Zasadnicza, Bundesamt für Justiz, Kompetenzzentrum Rechtsinformationssystem des Bundes, Gesetze / Verordnungen im Internet, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Bundesministerin der Justiz und für Verbraucherschutz, 2020, https://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_30.html
- Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 listopada 2020 r., C-644/18, LEX