Jedną z odsłon trwającego w naszym kraju konfliktu politycznego jest spór wokół osoby Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Od kiedy Marian Banaś wszedł w konfrontację ze obecnie rządzącym ugrupowaniem, podejmowane są próby osłabienia jego pozycji.
W ostatnim czasie media informowały, iż bierze się pod uwagę możliwość zastosowania wobec prezesa NIK środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 276 k.p.k.), co było komentowane przez jego pełnomocników. Pojawia się jednak pytanie, czy takie postępowanie wobec piastuna konstytucyjnego organu, jakim jest prezes NIK, można uznać za dopuszczalne; a jeśli tak, to czy nie stanowi ono obejścia przepisów regulujących kadencję osoby pełniącej ten urząd oraz przesłanek i trybu jej odwoływania. Celem niniejszego artykułu jest próba udzielenia odpowiedzi na wyżej wymienione pytania.
Zacznijmy od analizy aspektów prawnoprocesowych. Zgodnie z art. 276 k.p.k.: „Tytułem środka zapobiegawczego można zawiesić oskarżonego w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu albo nakazać powstrzymanie się od określonej działalności lub od prowadzenia określonego rodzaju pojazdów, lub zakazać ubiegania się o zamówienia publiczne na czas trwania postępowania”. Już na wstępie należy poczynić uwagę, iż choć literalnie norma ta odnosi się do oskarżonego, to jednak – na mocy art. 71 § 3 k.p.k. – należy stosować ją również do podejrzanego. Celem środka zapobiegawczego z art. 276 k.p.k. jest uniemożliwienie podejrzanemu lub oskarżonemu wykonywanie określonych czynności służbowych po to, aby nie mógł on w sposób nieuprawniony wpływać na gromadzony w sprawie materiał dowodowy (np. poprzez niszczenie niekorzystnych dla siebie dowodów).
W konsekwencji należy przyjąć, że środek ten winien być stosowany jedynie wówczas, gdy postępowanie karne prowadzone jest w wyniku przestępstwa popełnionego w związku z zajmowanym stanowiskiem, a więc gdy dzięki zajmowanemu przez siebie stanowisku podejrzany/oskarżony może w jakiś sposób wpływać na kształt gromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy jednak pamiętać o tym, że stosując jakikolwiek środek zapobiegawczy ogranicza się zawsze konstytucyjnie chronione wolności i prawa człowieka i obywatela. Dodatkowo ograniczenia te stosuje się wobec osoby, która w świetle prawa jest niewinna. Mowa zatem o wyjątku od ogólnej zasady nienaruszalności wolności i praw przez państwo. Wyjątki można zaś stosować tylko w ostateczności i z największą dbałością o zachowanie zasady proporcjonalności. Dlatego też środek z art. 276 k.p.k. (jak i każdy inny) powinien być stosowany jedynie w ostateczności, kiedy obawa o nieuprawnione ingerowanie podejrzanego lub oskarżonego w postępowanie karne jest uzasadniona. Możliwe, że powyższe twierdzenia trącą truizmem, a jednak w praktyce wciąż jest zauważalny kłopot z zastosowaniem tych prostych zasad. Jak trafnie zauważył A. Krupa: „Gdy jednak ten sam obywatel widzi, że przy spadającej przestępczości znacząco wzrasta ilość (i długość) tymczasowych aresztowań, ma prawo odnieść wrażenie, iż sędziowie środki te stosujący czytają nie Konstytucję, ale przemówienia Zbigniewa Ziobry. Choć wcale nie musi tak być. Przecież powody do tego rodzaju praktyki w zakresie stosowania środków mogą być zupełnie różne i mieć źródła w sposobie edukacji i dotychczasowej praktyce. […] I dopóki tego rodzaju dyscyplina taktyczna dominować będzie w naszej sędziowskiej kadrze walczącej o Konstytucję, śmiem twierdzić, że szans na wygraną nie mamy. Nie wspominając o tym, że dla zwykłego obywatela taka wygrana będzie tylko zmianą formalną”.
Tyle, jeśli chodzi o procedurę karną. Przejdźmy teraz do istotniejszej kwestii, którą jest konstytucyjna pozycja prezesa NIK. Ustrojodawca statuuje, iż prezes NIK jest wybierany przez Sejm za zgodną Senatu na sześcioletnią kadencję z możliwością jednorazowej reelekcji (art. 205 ust. 1 Konstytucji RP). W stosunku do osoby pełniącej ten urząd obowiązuje zasada incompatibilitas, co oznacza, że nie może ona łączyć swego stanowiska z jakimkolwiek innym; nie wolno jej także wykonywać innego zawodu, chyba że chodzi o funkcję profesora szkoły wyższej (art. 205 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto prezes NIK musi być apolityczny: nie może zatem należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić takiej działalności publicznej, która mogłaby wystawić na szwank godność jego urzędu (art. 205 ust. 3 Konstytucji RP). Co ciekawe, ustrojodawca milczy na temat przyczyn ewentualnego odwołania prezesa NIK ze stanowiska, pozostawiając tę kwestie do uregulowania ustawodawcy zwykłemu (art. 207 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 206 Konstytucji RP prezesowi NIK przysługuje zarówno immunitet formalny, jak i materialny (nietykalność osobista). Ten pierwszy uniemożliwia pociągnięcie osoby piastującej ten urząd do odpowiedzialności karnej (sensu largo) bez uprzedniej zgody Sejmu. Z kolei przywilej nietykalności osobistej wiąże się z zakazem stosowania wobec prezesa NIK wszelkich form ograniczenia czy pozbawienia wolności; na gruncie Ustawy zasadniczej pojęcie „pozbawienie wolności” nie może być bowiem utożsamiane wyłącznie z jedną z kar.
Prezes NIK ponosi odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 198 Ustawy zasadniczej). Pojawia się zatem pytanie, czy w sytuacji, w której prezes NIK dopuszcza się czynu zabronionego w związku ze sprawowaną przez siebie funkcją, dopuszczalne jest w ogóle prowadzenie przeciwko niemu postępowania karnego na „zwykłych” zasadach? Niektórzy przedstawiciele doktryny wykluczają taką możliwość wskazując, że wówczas jedna osoba ponosiłaby dwa razy odpowiedzialność za ten sam czyn (raz przed Trybunałem Stanu, a raz przed sądem powszechnym). Z drugiej strony, Trybunał Konstytucyjny zważył, że należy rozróżnić odpowiedzialność za delikt konstytucyjny od odpowiedzialności karnej, zaś: „Odpowiedzialność karna, we wszystkich fazach postępowania, należy, co do zasady, do domeny wymiaru sprawiedliwości. Sprawowany jest on – jak stanowi art. 175 ust. 1 Konstytucji – przez sądy”, do których – jak dodaje Trybunał – „[…] nie został zaliczony ani Trybunał Konstytucyjny ani Trybunał Stanu”. W dalszym toku tego samego orzeczenia stwierdzono, iż od powyższej zasady zachodzą jedynie dwa wyjątki, z których jeden dotyczy prezydenta, a drugi – członków Rady Ministrów. W tych przypadkach ustrojodawca wprost statuuje, że Prezydent i członkowie Rady Ministrów ponoszą odpowiedzialność za przestępstwa przed Trybunałem Stanu. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjął, że poza wyżej wymienionymi wyjątkami, osoby odpowiedzialne przed Trybunałem Stanu ponoszą odpowiedzialność za przestępstwa przed sądami powszechnymi.
Za słuszny uważam drugi z wyżej wymienionych poglądów. Skoro bowiem ustawodawca konstytucyjny raz wyraźnie wskazuje, że określone osoby ponoszą odpowiedzialność za przestępstwa przed Trybunałem Stanu, a innym razem tego nie czyni, to egzekwowanie odpowiedzialności za przestępstwa przed Trybunałem Stanu jest możliwe jedynie w wyraźnie wskazanych przez prawodawcę przypadkach. Gdyby bowiem ustrojodawca zamierzał wprowadzić taką odpowiedzialność także w innych przypadkach, wprost by to zaznaczył. Milczenie prawodawcy w tym zakresie należy więc poczytać za zgodę, aby pozostałe osoby – w tym Prezes NIK – ponosiły odpowiedzialność za przestępstwa przed sądami powszechnymi w przypadku, w którym dany czyn stanowi zarówno delikt konstytucyjny, jak i przestępstwo. Za takim rozwiązaniem przemawia również zasada exceptiones non sunt extendendae: skoro bowiem przyjmujemy, że zasadą jest odpowiedzialność przed sądami powszechnymi, zaś odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu stanowi od niej wyjątek, to wyjątku tego nie wolno nam rozszerzać w procesie wykładni tekstu prawnego. Tym oto sposobem również dochodzimy do przekonania, że odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za przestępstwa możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy ustrojodawca wprost na taką wskazuje (nie wolno nam jej bowiem domniemywać); w pozostałych przypadkach egzekwowanie tej odpowiedzialności stanowi domenę sądów powszechnych.
Oznacza to, że prezes NIK może ponosić odpowiedzialność za przestępstwa przed sądem powszechnym. Czy zatem w świetle jego konstytucyjnego statusu możliwe jest zastosowanie przeciwko prezesowi NIK środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych? Odpowiadając na to pytanie należy w pierwszej kolejności wskazać, że środek ten, jako nieizolacyjny, nie narusza nietykalności osobistej prezesa NIK. Natomiast może godzić w przyznany mu immunitet formalny. Prowadzi to do konkluzji, iż zawieszenie prezesa NIK w czynnościach służbowych byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby Sejm podjął uchwałę o pozbawieniu go immunitetu formalnego. Oczywiście uchwała ta musiałaby zapaść przed zastosowaniem omawianego środka, w przeciwnym razie legalność zawieszenia stanęłaby pod bardzo poważnym znakiem zapytania.
Konkludując, jeśli Sejm zgodzi się na uchylenie immunitetu prezesa NIK, co do zasady należałoby uznać za możliwe zastosowanie przeciwko osobie pełniącej ten urząd środka zapobiegawczego z art. 276 k.p.k. Dlaczego tylko „co do zasady”? Uważam, że w niektórych przypadkach środek ten może być stosowany z myślą obejścia konstytucyjnie normowanej kadencji prezesa NIK oraz przepisów dotyczących odwołania piastuna tego urzędu ze stanowiska. Na gruncie przepisu art. 17 ustawy o NIK, nie przewiduje się bowiem możliwości odwołania prezesa z urzędu z uwagi na fakt pozbawienia go immunitetu. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby prezes NIK pełnił swój urząd tak długo, jak długo nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o NIK) lub jak długo Trybunał Stanu nie orzeknie wobec niego określonych zakazów związanych z odpowiedzialnością za delikt konstytucyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o NIK). Jeśli zatem czasowe zawieszenie w czynnościach służbowych prezesa NIK zmierza wyłącznie do uniemożliwienia mu pełnienia jego urzędu, to wówczas należałoby stwierdzić, że mamy do czynienia z obejściem Konstytucji (w zakresie dotyczącym kadencji prezesa NIK) oraz przepisu art. 17 ustawy o NIK.
W doktrynie słusznie wskazuje się, że działanie in fraudem legis ma miejsce wówczas, gdy „[…] dochodzi do takiego zrealizowania jednej normy, które w istocie prowadzi do osiągnięcia celu zakazanego przez inną normę”. W tym przypadku zatem stosując normę z art. 276 k.p.k. może dojść do faktycznego pozbawienia prezesa NIK możliwości sprawowania przez niego urzędu przed upływem jego konstytucyjnej kadencji i z pominięciem ustawowych przesłanek jego odwołania. Należałoby wówczas opowiedzieć się za niezastosowaniem przeciwko prezesowi NIK środka zapobiegawczego z art. 276 k.p.k.
Na zakończenie trzeba wyrazić ubolewanie, że NIK – instytucja z tradycją i niemałym dorobkiem – zostało wciągnięte w spór pomiędzy frakcjami. Ucierpi na tym nie tylko auctoritas samej Izby, ale przede wszystkim państwa. Kolejna jego instytucja stała się bowiem pionkiem na politycznej szachownicy.
