Polska praktyka ustrojowa zna przykłady zmian kadencji poszczególnych organów tuż przed wyborami: w 2018 r. zmodyfikowano okres pełnomocnictw organów samorządu terytorialnego, a w 2020 r. planowano przedłużenie kadencji prezydenta RP. Obecnie ponownie zdecydowano się na wydłużenie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym przesunięto termin wyborów samorządowych, które planowo powinny odbyć się jesienią 2023 r., na wiosnę 2024 r. Czy takie działanie jest zgodne z Konstytucją?
Ustawą z dnia 29 września 2022 r.[1] zdecydowano się przedłużyć kadencję organów stanowiących i wykonawczych gmin, powiatów oraz województw do dnia 30 kwietnia 2024 r. Kadencja tych organów uległa więc wydłużeniu. Pierwotnie powinna ona bowiem zakończyć się jesienią 2023 r. W zbliżonym czasie wypadałyby jednak również wybory parlamentarne, co w ocenie posłów wnioskodawców (projekt ustawy zgłoszono jako poselski[2]) negatywnie odbiłoby się na organizacji i frekwencji obu elekcji. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że czynności organizacyjno-techniczne wyborów samorządowych i parlamentarnych (np. powołanie komisji wyborczych, rejestracja kandydatów etc.) pokrywałyby się. Ponadto, krótki czas pomiędzy oboma wyborami prowadziłby do chaotycznej sytuacji, w której wyborcy mogliby gubić się w tym, jacy kandydaci ubiegają się o jaki urząd (np. czy dany kandydat pragnie zasiąść w ławach poselskich, czy może ubiega się o mandat radnego). Z łatwością można by również naruszyć ciszę wyborczą (np. poprzez publikację w czasie wyborów wypadających w pierwszej kolejności sondaży dotyczących kolejnej elekcji)[3]. Taki stan rzeczy byłby nieakceptowalny. Z uwagi zaś na fakt, że modyfikacja kadencji parlamentu wymagałby nowelizacji Konstytucji[4], zdecydowano się sięgnąć po łatwiejszy sposób: przedłużenie kadencji organów j.s.t.[5] Te ostatnie nie są wszakże normowane konstytucyjnie, lecz ustawowo.
Niemal samorzutnie pojawia się jednak pytanie o zgodność tego rozwiązania z ustawą zasadniczą. By rozwiać te wątpliwości, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że faktycznie kwestia kadencji organów j.s.t. nie doczekała się uwagi ustrojodawcy, który zdecydował się pozostawić ją regulacjom ustawodawstwa zwykłego. Na pierwszy rzut oka można by więc sądzić, że skoro długość trwania pełnomocnictw wyborczych dla organów j.s.t. regulowana jest ustawą, to nie ma żadnych przeszkód ku temu, by ustawodawca swobodnie ją modyfikował.
Taki pogląd nie zasługuje jednak na aprobatę. Pomija przecież podstawowe reguły prawa wyborczego. Jedną z nich, choć niepisaną, jest zasada regularności wyborów. L. Garlicki słusznie zauważa, że: „[…] muszą one [wybory – przyp. autora] odbywać się w – możliwie identycznych – odstępach czasu, więc musi zachodzić pełna harmonizacja pomiędzy kadencyjnością organów przedstawicielskich (lub – jak w wypadku prezydenta – quasi-przedstawicielskich) a rytmem procedur wyborczych”[6]. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślono z kolei, że pozostawienie ustawodawcy zwykłemu do uregulowania kwestii długości kadencji organów stanowiących j.s.t. nie oznacza, że ustawodawca może kreować ją w sposób zupełnie dowolny. Elekcja musi bowiem odbywać się w takich odstępach czasu, aby skład organów j.s.t. nie był przeciwny woli wyborców, która może zmieniać się nawet w trakcie trwania kadencji[7]. Nie uważam, aby in concreto w przypadku przesunięcia wyborów samorządowych z jesieni 2023 r. na wiosnę 2024 r. wymóg ten został naruszony. Kadencja organów j.s.t. jest przecież wydłużana zaledwie o kilka miesięcy. W tym dość krótkim czasie wyborcy będą mieli szansę na nowo wykreować skład osobowy organów samorządowych.
Ważny jest inny aspekt. Oto wydłużeniu ulega kadencja organów już urzędujących. Tymczasem w powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że: „Z istoty kadencyjności wynika tym bardziej, że kadencja danego organu nie powinna być przedłużana w odniesieniu do organu urzędującego. Obywatele, wybierając określony organ władzy publicznej, udzielają mu jednocześnie pełnomocnictw o określonej przez prawo treści i określonym czasie <<ważności>>. Upływ tego czasu oznacza wygaśnięcie pełnomocnictwa i utratę legitymacji do sprawowania władzy”. Trybunał zważył przy tym, iż zasada ta obowiązuje zawsze w stosunku do naczelnych organów państwa, których kadencja regulowana jest konstytucyjnie. W przypadku samorządu terytorialnego, który ma inne cele, zadania i legitymizację władzy, niż organy naczelne, takie wydłużenie kadencji w stosunku do urzędujących organów jest możliwe, o ile można je pozytywnie ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Innymi słowy, musi ono pozwalać na osiągnięcie pierwotnie zamierzonych skutków, prowadzić do realizacji wartości konstytucyjnych i pozostawać w proporcji do naruszanych wartości konstytucyjnych (w tym przypadku: stałości kadencji urzędujących organów)[8].
Jak wypada test proporcjonalności, jeśli chodzi o ustawę o przedłużeniu kadencji organów j.s.t.? Niewątpliwie przesunięcie terminów wyborów samorządowych pozwala na uniknięcie chaosu, o którym wspominano w uzasadnieniu do projektu ustawy. Ale czy prowadzi do realizacji wartości konstytucyjnych? Tu już mam poważne wątpliwości. Przypomnieć bowiem należy, że cały ten chaos, na jaki tak usilnie skarżą się projektodawcy spowodował… sam ustawodawca w 2018 r. Trzeba wszak pamiętać, że do 2018 r. kadencja organów j.s.t. wynosiła 4 lata. Wówczas jednak zdecydowano się o rok je wydłużyć. Nie dostrzeżono przy tym (albo zignorowano fakt), że takie działanie prowadzi do komplikacji wyborczych w roku 2023. Pominięto również i tę okoliczność, że w tym samym czasie upłyną kadencje komisarzy wyborczych. Temat ten przez tyle lat pozostawał poza zainteresowaniem ustawodawcy, choć przecież przedstawiciele doktryny zwracali nań uwagę już co najmniej w 2020 r.[9]
Bałagan legislacyjny to wina ustawodawcy, który wydłużył kadencję organów j.s.t. w 2018 r., czyniąc to w sposób nieprzemyślany i krótkowzroczny. Komplikacje z tym związane odczuwamy właśnie dziś. Gdyby nie te lekkomyślne działania, problemu by nie było. Jeśli już zdecydowano się na wydłużenie kadencji w 2018 r., to należało przewidzieć, że spowoduje to pokrycie się wyborów samorządowych i parlamentarnych pięć lat później. Konstytucyjnych wartości związanych z poprawnym przeprowadzeniem procesu wyborczego do organów j.s.t. nie trzeba by zatem chronić, gdyby nie działania samego ustawodawcy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ochrona konstytucyjnych wartości nie jest jedynym celem ustawy o przedłużeniu kadencji organów j.s.t. De facto bowiem zmierza ona do naprawy błędnego stanu prawnego, który powstał z winy prawodawcy. Nakazuje to podać w wątpliwość proporcjonalność tej ustawy w stosunku do naruszenia generalnej zasady niewydłużania okresu pełnomocnictwo urzędującym organom.
Dlatego też uważam, że wydłużenie kadencji samorządu w 2023 r. nasuwa bardzo silne wątpliwości konstytucyjne. Zapobiega chaosowi wyborczemu, ale nie zapominajmy, kto go spowodował. Otwartym pozostaje pytanie, czy wątpliwości te wpłyną na ważność procesu wyborczego. Biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę, tak się raczej nie stanie. Obserwując kształtowanie się linii orzeczniczej w zakresie oceny ważności wyborów prezydenckich oraz parlamentarnych, W. Langer dostrzegł, że zagadnienie terminu ich przeprowadzenia pozostawało bez wpływu na ocenę ważności wyborów, nawet w przypadku dość jaskrawego naruszenia art. 128 ust. 2 Konstytucji RP w czasie wyborów prezydenckich w 2020 r. W tym kontekście cytowany autor gorzko, acz trafnie, zauważył, iż: „[…] w przyszłości można przypuszczać, że ważne byłyby wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządzone, jeszcze w 2021 r. przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, których data byłaby wyznaczona na trzecią środę maja 2025”[10]. Tym bardziej ważne były zatem wybory samorządowe przeprowadzone po wydłużeniu kadencji urzędujących organów j.s.t., nawet wtedy, kiedy przedłużenie to budzi konstytucyjne wątpliwości. Czy takie postępowanie jest słuszne, czy nie – to już temat na odrębne rozważania. Zarysowuje się tu bowiem kolejny konflikt między potrzebą utrzymania stabilności funkcjonowania państwa – czego oczywiście władza sądownicza oceniając wybory czy to na szczeblu państwowym (Sąd Najwyższy), czy lokalnym (sądy okręgowe i apelacyjne[11]) nie może pomijać – a koniecznością zweryfikowania, czy ewentualne uchybienia są na tyle duże, że wpływają na ważność całego procesu wyborczego. Czas pokaże, w którym kierunku podąży judykatura w najbliższej przyszłości.
Szukając pozytywów tej sytuacji można zauważyć, że co za dużo to niezdrowo, a podwójna dawka przedwyborczej gorączki jednej jesieni chyba za bardzo napsułaby nam wszystkim zdrowia. •
[1] Ustawa z dnia 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2418), dalej jako: „ustawa o przedłużeniu kadencji organów j.s.t.”.
[2] W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że praktyka polegająca na zgłaszaniu projektów co ważniejszych ustaw jako poselskich pozwala na ominięcie konieczności przeprowadzenia konsultacji społecznych. Nie trzeba również przedstawiać oceny skutków regulacji. Znacznie przyspiesza to proces legislacyjny, co często jest na rękę ugrupowaniom sprawującym władzę – W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny (tłum. A. W. Wójcik), Łódź 2020, s. 207-208.
[3] Druk sejmowy nr 2612, Sejmu IX kadencji, s. 4-5.
[4] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), dalej jako: „Konstytucja RP”, względnie jako „ustawa zasadnicza”.
[5] Jednostek samorządu terytorialnego.
[6] L. Garlicki, Europejskie standardy rzetelności wyborów (Komisja Wenecka i Europejski Trybunał Praw Człowieka), „Przegląd Konstytucyjny” 2020, nr 4, s. 147.
[7] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt K 17/98, LEX nr: 33149.
[8] Tamże.
[9] A. Pyrzyńska, Konsekwencje zmiany terminu głosowania w wyborach samorządowych w 2018 roku, „Studia Wyborcze” 2020, t. 30, s. 24.
[10] W. Langer, Konstytucyjne warunki brzegowe ważności wyborów do Sejmu i Senatu oraz Prezydenta RP. Co może i co powinien badać Sąd Najwyższy stwierdzając ważność wyborów w trybie art. 101 ust. 1 i art. 129 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) Dylematy polskiego prawa wyborczego, red. J. Ciapała, A. Pyrzyńska, Warszawa 2021, s. 187-188.
[11] Sądy okręgowe rozpoznają protesty wyborcze od wyborów radnych, z kolei sądy apelacyjne – zażalenia na orzeczenia sądów okręgowych w tym zakresie – zob. art. 392-398 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1277), dalej jako: „Kodeks wyborczy”. Przepisy te stosuje się odpowiednio do wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta – zob. art. 470 Kodeku wyborczego.
