Okres kadencji Prezydenta RP Andrzeja Dudy ujawnił z pełną ostrością problematyczność i upolitycznienie stosowania prawa łaski. Dlatego przedmiotem niniejszych uwag jest krytyczna analiza prezydenckiego prawa łaski dokonywana w kontekście republikańskiej formy państwa oraz wymogu transparentności funkcjonowania władz publicznych (art. 1, art. 4 ust. 1, art. 61 Konstytucji).
Od strony teoretycznej w republikach przyjmuje się założenie, iż władza zwierzchnia Narodu ma charakter wyłączny. Uznaje się za jedną z zasad konstytucyjnych zasadę społeczeństwa obywatelskiego (m.in. według L. Garlickiego) oraz zasadę ścisłego związania organów władzy publicznej prawem powszechnie obowiązującym (art. 7 Konstytucji).
W doktrynie i orzecznictwie wciąż używa się terminu „prerogatywa” na określenie tej szczególnej kompetencji osobistej (samodzielnej) Prezydenta RP, co nasuwa na myśl potrzebę zwrócenia uwagi na monarszy rodowód tego terminu. W nauce potwierdza się, że personal prerogatives konstytuowały władzę monarchy. Natomiast obecnie można, co do zasady, rozpatrywać je wśród jej reliktów. Polityczna atrakcyjność koncepcji prerogatyw miała związek z faktem, że dostarczała ona prostego uzasadnienia dla możliwości wykonywania władzy (monarszej, prezydenckiej) całkowicie arbitralnie, w trybie wyłączonym spod jakiejkolwiek kontroli, niejako obok prawa lub ponad prawem. Prerogatywą, nieco bezrefleksyjnie, nazywano kompetencję prezydencką również w orzecznictwie, a mianowicie za okoliczność relewantną uznawano, że w świetle art. 144 ust. 3 pkt. 17 Konstytucji kompetencja prezydenta traktowana jest jako „uprawnienie osobiste (prerogatywa)”. W przywoływanej wypowiedzi TK (sygn. akt: K 18/09) nie zwrócił także uwagi na fakt, że konstytucja posługuje się tylko terminem kompetencja dla określenia sytuacji prawnej organów władzy publicznej, a w teorii prawa wyraźnie wskazywano na różnice pomiędzy kompetencją a uprawnieniem (Z. Ziembiński, M. Zieliński, M. Matczak). W literaturze formułowano twierdzenia, że prawo łaski należy do pojęć „zastanych”, których znaczenie zależy od poglądów doktryny i kształtu praktyki, wynika między innymi z tradycji w prawie dotychczas obowiązującym (R. Piotrowski). Zwróćmy przy tym uwagę na różnice pomiędzy ujęciem tej „prerogatywy” w Konstytucji Marcowej z 1921 r. (wymóg kontrasygnaty ministra) oraz w Konstytucji Kwietniowej z 1935 r. (dyskrecjonalny wymiar kompetencji).
Pierwszym celem niniejszych uwag jest wywiedzenie i definitywne ustalenie tezy, że kompetencja osobista Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z art. 139 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt. 18 Konstytucji, nazywana jeszcze prerogatywą, nie ma w pełni dyskrecjonalnego wymiaru i – przy jej utrzymaniu – powinna być wykonywana z najdalej idącą powściągliwością. Trudno bowiem pogodzić się z opinią, że obowiązująca Konstytucja przejęła konstrukcję zawartą w Konstytucji Kwietniowej z 1935 r., czyniąc Prezydenta RP wolnym w jej wykonywaniu.
Przyjmuje się, że istotą kompetencji samodzielnych (osobistych) jest brak wymogu akcesu rządu do ważności czynności urzędowej prezydenta i będącego jej wytworem aktu prawnego. Spotykamy zatem kompetencje, których wykonywanie jest determinowane prawem (np. art. 144 ust. 3 pkt. 1, 2, 3, 21 Konstytucji) oraz przy których prezydent może korzystać z wolności ich wykonywania (np. art 144 ust. 3 pkt. 4, 9, 15, 16 Konstytucji). Podstawową doniosłość ma wykładnia art. 126 ust. 3 Konstytucji, który brzmi „Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach” (pod. JC). Postanowienie to ma ścisłe powiązanie merytoryczne i funkcjonalne z art. 7 i art. 2 Konstytucji. Zwróćmy uwagę na koniunkcję („i”), która powinna determinować wykładnię. Przy właściwym sposobie interpretacji, Prezydent RP podlega zarówno Konstytucji, jak i ustawom. Nie możemy akceptować sytuacji, gdy normy ustawowe powiązane merytorycznie z normami konstytucyjnymi nie są stosowane, gdyż jest to prawo powszechnie obowiązujące. W analizowanej sytuacji prawnej mam na myśli zwłaszcza ustawę z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (rozdział 59). W art. 7 Konstytucji ustrojodawca wyznaczatakżegranice władzy prezydenckiej, co nie może być pomijane w procesie stosowania prawa.
Drugim celem czynionych uwag staje się krytyczne odniesienie do – wprawdzie niegdyś uzasadnianych – poglądów, w myśl których aktu ułaskawienia można dokonać również w tak zwanym trybie konstytucyjnym (sic!), który pozostaje autonomiczny względem procedury uregulowanej w ustawie. Pomimo uzasadnień dla tych stwierdzeń, nie podzielam takich poglądów. Biorę wprawdzie pod uwagę, że w doktrynie prawa karnego wyrażano pogląd, że prezydent może okazać łaskę bez trybu wynikającego z k.p.k. (T. Grzegorczyk). Jednak taka interpretacja, przyjęta współcześnie w warunkach holistycznego podejścia do prawa i jego wykładni, nie może być uznana za poprawną. Z Konstytucji miałby wynikać tryb ułaskawienia, który określano bezwzględnie prezydenckim albo konstytucyjnym, gdy prezydent podejmuje postanowienie z urzędu, przy czym to on decyduje, czy wszcząć takie postępowanie, czy też nie zwracać się do innego organu. Takiej interpretacji poddano art. 139 Konstytucji. Znalazła ona nawet wyraz w wyroku TK (sygn. akt: K 8/17), w którym ustalono za poprawną legitymizację takiej interpretacji prerogatywy, w myśl której nie można jej poddać kontroli. Nie będę tutaj rozwodził się szerzej nad trafnym stanowiskiem SN, wykluczającym interpretację art. 139 Konstytucji jako dopuszczającą abolicję indywidualną (uchwała SN sygn. akt: I KZ P4/17). Pojawia się jednak zasadniczy problem, czy – pomimo autonomicznego charakteru postanowień Konstytucji – normy kompetencyjne dotyczące danego zdarzenia możemy dekodować z jej postanowień, czy też dodatkowo odnosić się do przepisów ustaw.
Aby przeanalizowań kompetencję od strony struktury normatywnej i wymiaru praktycznego należy ustalić: 1) podmiot upoważniony, tj. kompetentny, 2) zakres aktu prawnego wydawanego w wykonaniu kompetencji, 3) dopuszczalną treść tego aktu, 4) formę aktu, 5) czynności proceduralne w ramach wykonywania kompetencji, 6) krąg podmiotów podległych kompetencji, 7) obowiązki ciążące na innych podmiotach, które aktualizują się wraz z wykonywaniem kompetencji.
Konstytucyjna wykładnia prawa łaski musi uwzględniać kilka jej postanowień: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 61 ust. 1-3, art. 139, art. 144 ust. 3 pkt. 18 oraz art. 126 ust. 3. Moim zdaniem, punktem wyjścia do łącznego dekodowania norm prawnych z tych przepisów powinien być wspomniany art. 126 ust. 3, co odpowiada wykładni systemowej. Holistyczne podejście do wykładni i aksjologii Konstytucji każe spojrzeć krytycznie na dawne poglądy, w myśl których k.p.k. reguluje jedynie procedurę ułaskawieniową przed Prokuratorem Generalnym i sądami, zaś przepisy kodeksowe nie dotyczą postępowania przed Prezydentem RP, upoważnionym do stosowania prawa łaski. Czy zatem w myśl Konstytucji Prezydent RP nie podlega wszelkim ustawom, nawet takim, przy których zakresy zastosowania i normowania mogą nie odnosić się expressis verbis do tej instytucji? Widzimy tutaj problemy walidacyjny oraz aplikacyjny zarazem.
Kolejna uwaga każe spojrzeć na zagadnienie domniemania zgodności ustawy z Konstytucją, a zatem na wskazanie formalnych podstaw odmowy współstosowania obu aktów. Współstosowanie jest zasadą przyjmowaną w procesie operatywnego stosowania Konstytucji oraz innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (L. Garlicki, M. Gutowski, P. Kardas). Odmowa odniesienia się do ustawy wymaga bardzo gruntownego uzasadnienia. Nie przemawia przeciw niej autonomiczny charakter pojęć konstytucyjnych, skoro Konstytucja stanowi o akcie urzędowym, czyli „wytworze” czynności konwencjonalnych i psychofizycznych (postanowienie o ułaskawieniu), zaś ustawa określa możliwe sekwencje tych czynności. Chodzić powinno nam o dyskursywny model interpretacji i stosowania prawa, uwzględniający różnorodne źródła, z których rekonstruowane są, stanowiące wzorzec, reguły znaczeniowe normy.
Tytułem przykładu, normy wywiedzione z postanowienia art. 2 Konstytucji (m.in. nakaz stanowienia i stosowania prawa w sposób i w celu realizacji zasady zaufania do władzy, przewidywalność decyzji, określoność przepisów) wraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) każą oceniać prawo łaski jako wyjątek w kontekście odnajdywania i akcentowania uzasadnień aksjologicznych i prakseologicznych. Należy postulować, aby art. 2 i art. 7 odnoszone do respektowania kanonów prawa karnego pozwalały na wykluczenie ustanawiania przez prezydenta nowych, niejawnych warunków stosowania kompetencji, czy zaostrzanie warunków normowanych w drodze ustawy. Zasadny staje się postulat de lege ferenda wykluczenia tzw. konstytucyjnego trybu prezydenckiego, przy którym nie jest brana pod uwagę opinia innych organów. Nie chodzi przy tym o pełne wykluczenie ostateczności postanowienia prezydenckiego, lecz o obowiązki zapoznania się z dokumentacją oraz stanowiskami Prokuratora Generalnego i sądów, co ułatwi obiektywny osąd sprawy. Ujawnione przez prezydenta motywy – z racji właściwego sensu i istoty instytucji ułaskawienia – powinny być oparte o kryteria humanizmu i miłosierdzia. Pozwoli to na wykluczenie lub istotne ograniczenie arbitralności i upolitycznienia kompetencji. Z politycznym i społecznym rezonansem ułaskawień mieliśmy niejednokrotnie do czynienia w okresach kadencji kilku prezydentów (np. ułaskawienie Andrzeja Zielińskiego, ps. Słowik przez L. Wałęsę, czy współpracownika A. Kwaśniewskiego – Zbigniewa Sobotki). Jednak to działania Andrzeja Dudy najbardziej godziły w autorytet instytucji i państwa.
Nie podzielam stanowiska opartego na założeniu, że – mając na uwadze art. 8 ust.2 Konstytucji – prezydent może skorzystać z prawa łaski w każdym czasie, bez konieczności wyczekiwania na wypełnienie wszystkich formuł przewidzianych w procedurze karnej, albowiem k.p.k. nie reguluje kompetencji prezydenta. Co zatem z normami wywiedzionymi z art. 556 § 2 k.p.k. – czy mogą one obowiązywać „częściowo”? Twierdzę, że norma z art. 139 Konstytucji, wprawdzie nie odsyła do regulacji ustawowej, jednak powołane uprzednio przepisy konstytucyjne, w tym art. 126 ust. 3 – skłaniając do wykładni systemowej i holistycznego wglądu w postanowienia całej Konstytucji – każą ukierunkować rozumowanie pod kątem norm i wartości całego systemu prawnego. Postanowienie art. 139 nie może być interpretowane in abstracto. Dlatego nie może być ono samoistną podstawą dokonywania ułaskawień, co odpowiadałoby krytykowanej formule clara non sunt interpretanda. Należy zaakcentować otwartość tekstu Konstytucji oraz możliwości zastosowania koncepcji derywacyjnej zintegrowanej.
Biorąc pod uwagę, że przepisy k.p.k. nie określają, do którego organu należy wnieść prośbę o ułaskawienie, przedmiotowy wniosek może być wniesiony do sądu, który orzekał w I instancji, do Prokuratora Generalnego, a także do samego Prezydenta RP. W ustawie przewidziano zatem kilka sekwencji czynności: 1) kierowanie skargi do sądu, który wydał wyrok w I instancji albo jako sąd odwoławczy, przy czym obowiązują ustawowe terminy załatwienia sprawy (art. 561 § 2 – art. 564 k.p.k.); 2) choćby jedna pozytywna opinia sądu zobowiązuje Prokuratora Generalnego do przedstawienia sprawy prezydentowi (art. 565 k.p.k.); 3) skierowanie wniosku do prezydenta, który następnie przekazuje go Prokuratorowi Generalnemu (art. 565 § 2 k.p.k.); 4) wszczęcie sprawy z urzędu przez Prokuratora Generalnego; 5) samodzielna inicjatywa prezydenta, przy której Prokurator Generalny może zostać zobowiązany do wydania akt sprawy i zajęcia stanowiska, które nie wiąże prezydenta.
W tym miejscu należy zauważyć, że takie polecenie Prezydenta RP byłoby w istocie postanowieniem (art. 142 ust. 2 Konstytucji – sic!) i wymagało kontrasygnaty premiera. Trudno uzasadniać bowiem jego „przyporządkowanie” art. 139 Konstytucji. Niezależnie od opinii i stanowisk innych organów (art. 567 § 2 k.p.k.) prezydent dysponuje kompetencją do finalnego rozstrzygnięcia sprawy, co wskazywałoby, że jego opinia lub opinie urzędników Kancelarii Prezydenta RP stają się najbardziej miarodajne oraz zgodne ze standardami współczesnej demokracji konstytucyjnej (sic!). Jak ujęto arbitralnie w piśmie Kancelarii Prezydenta RP, prawo łaski jest prerogatywą, nie podlegająca kontroli i wywołującą ostateczne skutki prawne (www.kontakt@prezydent.pl/aktualnosci/prawo-laski, dostęp dnia 10.06.2024 r.). Nie przekreśla to zdarzeń wyjątkowych, w których rzeczywiście interwencja Prezydenta RP staje się usprawiedliwiona i ostateczna.
Uznać należy, że podniesione zagadnienie wymaga wielu dalszych przewartościowań, korekt i analiz.
Artykuł stanowi uproszczoną i pozbawioną szerszych odwołań wersję tekstu naukowego, pt. Prawo łaski jako problem konstytucyjny, zamieszczonego w „Przeglądzie Prawa Konstytucyjnego”.
