Państwo cyfrowe najlepiej wygląda w deklaracjach, w których wszystko jest proste, szybkie, dostępne i przyjazne. Obywatel nie musi stać w kolejce, chodzić od okienka do okienka, wypełniać papierowych formularzy. Wystarczy komputer, internet i profil zaufany. W wersji promocyjnej cyfryzacja ma być dowodem, że państwo rozumie wyzwania współczesności. Tak wygląda teoria.
W teorii spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością można założyć przez internet, w systemie S24, szybko i tanio. Często powtarza się informację, że cała operacja może zamknąć się w 24 godzinach, a koszt rejestracji wynosi 250 zł opłaty sądowej. Brzmi dobrze. Szczególnie dla kogoś, kto chce rozpocząć działalność, nie tracić czasu, nie mnożyć formalności i nie finansować zbędnej biurokracji. Potem człowiek uruchamia system.
Deklaracja zaczyna zderzać się z rzeczywistością. W moim przypadku 24 godziny zamieniły się w kilka dni zmagań z portalem, podpisami, komunikatami, formularzami, technicznymi zależnościami i pytaniami, o istnieniu których użytkownik internetu nie powinien wiedzieć. Deklarowane 250 zł również okazało się kwotą tylko częściowo prawdziwą. Ponieważ w okresie od 7 do 20 maja profil zaufany nie pozwalał skutecznie przeprowadzić czynności potrzebnych do rejestracji, z innymi wspólnikami musieliśmy kupić kwalifikowane podpisy elektroniczne. W rezultacie z obiecywanych 250 zł zrobiło się około 1700 zł.
Oczywiście można powiedzieć: zdarza się. Systemy informatyczne mają awarie. Portale publiczne są złożone. Podpisy elektroniczne, uwierzytelnienia, rejestry i sądy to nie jest prosta aplikacja do zamówienia pizzy. Wszystko to prawda. Tylko że obywatela nie interesuje, który element systemu zawiódł. Nie interesuje go, czy problem leżał po stronie portalu, usługi zaufania, podpisu, infrastruktury, integracji między systemami czy jeszcze innego ogniwa tego łańcucha. Obywatela zawiodło państwo, które zaprosiło go do procedury cyfrowej i obiecało, że będzie mógł załatwić sprawę.
Problem jest głębszy niż jedna awaria. Nie chodzi tylko o to, że coś nie działało. Chodzi o to, że wiele publicznych usług elektronicznych nadal nie przypomina środowiska cyfrowego, do których przywykliśmy przez ostatnie kilkanaście lat. Na co dzień korzystamy z bankowości internetowej, aplikacji zakupowych, systemów płatniczych, platform transportowych, usług kurierskich, rezerwacji medycznych i dziesiątek innych narzędzi. One także obsługują złożone procesy. W dobrze zaprojektowanej usłudze cyfrowej technologia pozostaje w tle. Użytkownik mówi systemowi, co chce osiągnąć, a system prowadzi go do celu.
W wielu usługach publicznych logika jest odwrotna. Obywatel nie mówi: „chcę założyć spółkę”. Obywatel ma najpierw zrozumieć, jak działa procedura, jakie dokumenty powstają, kto i kiedy ma je podpisać, gdzie są załączniki, jak działa portal, czym różni się formularz od wniosku, który dokument jest roboczy, który gotowy, który podpisany, który nieprzyjęty i dlaczego jedna usługa państwowa wymaga działania drugiej. Zamiast logiki „powiedz, co chcesz osiągnąć”, otrzymujemy logikę „wiedz z góry, jak działa administracja”. To nie jest cyfryzacja. To jest elektronizacja biurokracji.
Cyfryzacja oznacza przebudowę procesu wokół celu użytkownika. Punktem wyjścia powinno być pytanie: co obywatel chce zrobić i jak usunąć z jego drogi zbędne bariery? System powinien przewidywać typowe błędy, prowadzić krok po kroku, ograniczać liczbę decyzji, automatycznie pobierać dostępne dane, jasno informować o skutkach wyborów i nie pozwalać użytkownikowi wejść w ślepą uliczkę. Technologia ma upraszczać rzeczywistość.
Elektronizacja biurokracji działa inaczej. Papierowy formularz zostaje przeniesiony do internetu, ale jego logika pozostaje papierowa. Zamiast okienka urzędowego pojawia się ekran komputera. Zamiast teczki — pliki. Zamiast pieczątki — podpis elektroniczny. Zamiast kolejki na korytarzu — kolejka błędów w przeglądarce. Zmienia się forma kontaktu z urzędem, ale nie zmienia się podstawowa filozofia. Nadal to obywatel ma dostosować się do administracji, a nie administracja do obywatela.
Dlatego doświadczenie z rejestracją spółki jest czymś więcej niż osobistą anegdotą. Ono pokazuje sposób myślenia o państwie. Jeżeli system publiczny wymaga od użytkownika, aby znał jego wewnętrzną logikę, to znaczy, że nie został zaprojektowany z perspektywy obywatela. Jeżeli zwykła czynność gospodarcza wymaga szukania obejść, kupowania dodatkowych narzędzi, ponawiania prób i zastanawiania się, czy problem leży po stronie podpisu, portalu czy profilu zaufanego, to znaczy, że nie mamy do czynienia z usługą przyjazną.
Dokuczliwa jest zależność od elementów, których obywatel nie kontroluje. Jeżeli profil zaufany jest konieczny do wykonania czynności, a przez kilkanaście dni nie można z niego skutecznie skorzystać, to państwo stawia obywatela w sytuacji paradoksalnej. Formalnie oferuje usługę cyfrową, ale faktycznie czyni ją niedostępną. Obywatel słyszy: „możesz założyć spółkę przez internet”. W praktyce dowiaduje się: „możesz, o ile system zadziała, podpis przejdzie, portal przyjmie dokument, a infrastruktura zaufania będzie akurat dostępna”.
To nie jest drobny dyskomfort. To ma realny koszt. Kto za to zapłacił? Wprost — wspólnicy, którzy zamiast ponieść deklarowany koszt rejestracji, musieli kupić kwalifikowane podpisy elektroniczne. Szerzej — wszyscy obywatele, którzy tracą czas na walkę z systemami publicznymi. Każda godzina spędzona na odgadywaniu logiki portalu to godzina niewykorzystana na pracę, działalność, obsługę klientów, rozwój firmy albo zwykłe życie. Każda awaria, każdy niezrozumiały komunikat i każde wymuszone obejście procedury są ukrytym podatkiem od aktywności obywatelskiej i gospodarczej.
Ten ukryty podatek jest szczególnie irytujący, bo nikt go nie nazywa podatkiem. Nie pojawia się w ustawie, nie ma stawki procentowej, nie dostajemy decyzji wymiarowej. A jednak płacimy go regularnie — czasem pieniędzmi, innym razem czasem oraz nerwami, a najczęściej wszystkim naraz. Płacimy za niedopracowane procedury, za nieintuicyjne portale, za niestabilne usługi i za rozproszenie odpowiedzialności. Bo gdy coś nie działa, obywatel zwykle nie wie nawet, do kogo ma mieć pretensje.
To rozproszenie odpowiedzialności jest jednym z najbardziej charakterystycznych problemów cyfrowego państwa. Portal, sąd, ministerstwo, wykonawca techniczny, operator podpisu, infrastruktura zaufania — wszystko tworzy jeden łańcuch. Ale kiedy łańcuch pęka, odpowiedzialność znika między jego ogniwami. Jeden podmiot odpowiada za formularz, drugi za podpis, trzeci za uwierzytelnienie, czwarty za obsługę techniczną, piąty za regulamin, szósty za komunikat. Dla użytkownika to bez znaczenia. On nie przyszedł analizować mapy instytucjonalnej państwa, chciał założyć spółkę.
Jest w tym jeszcze jeden problem, może najważniejszy. Przyzwyczailiśmy się do bylejakości. Wiemy, że publiczne systemy często nie działają tak, jak powinny. Wiemy, że bywają nieintuicyjne, niestabilne, przeciążone i projektowane bez realnego szacunku dla czasu obywatela. Wiemy, że trzeba próbować później, odświeżać stronę, szukać instrukcji, dzwonić, pytać znajomych, sprawdzać fora, kupować podpis, instalować dodatki, zmieniać przeglądarkę albo czekać, aż „może jutro zadziała”. I coraz rzadziej nas to dziwi.
Niepokojące jest społeczne oswojenie nieudolności. Wytworzyła się cicha zgoda na państwo, które wymaga od obywatela cierpliwości wobec własnych ograniczeń. Sprawność państwa nie ujawnia się w deklaracjach, konferencjach i hasłach o cyfryzacji. Ujawnia się w procedurze. Państwo jest dobre albo złe nie w prezentacji PowerPoint, lecz w zwykłej czynności urzędowej.
Można oczywiście wzruszyć ramionami i powiedzieć, że kiedyś było gorzej. Że dawniej trzeba było jechać do sądu, stać w kolejce, składać papierowe dokumenty i czekać jeszcze dłużej. To częściowo prawda. Tylko że porównywanie współczesnego systemu elektronicznego z dawną kolejką do okienka jest wyjątkowo mało ambitnym standardem.
Współczesny obywatel nie oczekuje cudów. Oczekuje, że skoro państwo mówi „sprawę załatwisz przez internet”, to rzeczywiście będzie mógł załatwić ją w ten sposób. Oczekuje, że jeżeli procedura ma być tania, to nie zostanie zmuszony do ponoszenia kilkukrotnie wyższych kosztów z powodu niedziałającego elementu systemu. Oczekuje, że jeżeli system obiecuje 24 godziny, to kilka dni walki z technicznymi przeszkodami nie będzie traktowane jako normalny margines błędu. Oczekuje wreszcie, że państwo nie będzie wymagało od niego wdzięczności za sam fakt, że formularz papierowy został przeniesiony do internetu.
Biurokracja cyfrowa niszczy zaufanie do państwa. Zaufanie nie powstaje od wielkich słów. Powstaje wtedy, gdy system działa! Gdy obywatel widzi, że procedura jest logiczna, przewidywalna i szanuje jego czas.
Niestety, bylejakość w funkcjonowaniu państwa, nie jest przedmiotem poważnej debaty publicznej. Więcej uwagi przyciąga kolejna wypowiedź polityka na X niż pytanie, dlaczego obywatel nie może sprawnie załatwić podstawowej sprawy urzędowej. Spór publiczny żyje emocją dnia, a nie jakością instytucji.
Na papierze wszystko się zgadza: system wdrożono, procedurę zinformatyzowano, liczba spraw obsługiwanych elektronicznie wzrosła, projekt zamknięto. W statystykach pojawia się sukces. Tymczasem obywatel przez trzy godziny walczy z podpisem, szuka zaginionego formularza i próbuje ustalić, dlaczego system odrzucił dokument. Powstają więc dwa równoległe światy: raport instytucji i doświadczenie człowieka. Problem zaczyna się wtedy, gdy za prawdziwy uznawany jest wyłącznie ten pierwszy.
O autorze
Jacek Ignaczewski
Sędzia Sądu Rejonowego w Olsztynie, były Dyrektor Departamentu Strategii w Ministerstwie Sprawiedliwości, Redaktor Naczelny internetowego serwisu prawniczego imponderabiliasadowe.pl, założyciel strony internetowej standardyprawa.pl
W działach: In Gremio 184, Temat numeru