Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie instytucji prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze szczególnym uwzględnieniem decyzji wydanych na podstawie przepisów art. 124 ust. 1 oraz 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 24.02.2023, dalej: u.g.n.), tj. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Jednym z podstawowych warunków skorzystania przez podmioty planujące realizację inwestycji budowlanej jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zwane w dalszej części prawem do dysponowania nieruchomością).
Przepisy art. 3 pkt 11) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. t.j. z dnia 12.04.2023 r., dalej: P.b.) stanowią, iż ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z własności i użytkowania wieczystego. Warto zaznaczyć, iż przepisy P.b. nie nakładają na inwestora obowiązku przedkładania odpowiednim organom administracyjnym dokumentów źródłowych, z których wynika jego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Podstawowym dokumentem wymaganym przy złożeniu wniosku np. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 P.b.), czy przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2a pkt 1 P.b.) jest oświadczenie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, przy czym wymagane jest jednak, by w oświadczeniu powołano się na źródło istniejącego prawa do nieruchomości, np. poprzez wskazanie numeru właściwej księgi wieczystej. Organy administracyjne mają jednak uprawnienia, a w przypadku wątpliwości – obowiązek weryfikacji spełnienia wymogów formalnych, w tym czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Konsekwencją negatywnej weryfikacji, tj. uznania, iż przed rozpoczęciem inwestycji nie posiadał stosownego prawa, może być nieważność postępowania bądź wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.[1]
Katalog praw wymienionych w przepisach art. 3 pkt 11) P.b. został rozszerzony i doprecyzowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, iż tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością jest również decyzja o ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomości oraz decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości[2].
Ograniczenie ustanowione w decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 124 u.g.n. stanowi dotkliwą i trwałą ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo przysługujące właścicielowi (bądź użytkownikowi wieczystemu), wobec czego uwzględnienie wniosku o wydanie powyższej decyzji może zostać wydane z zachowaniem ściśle określonych regulacji.
Jak wynika z przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n., decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości może zostać wydana przez właściwego starostę w przypadku zamiaru realizacji inwestycji polegającej na zakładaniu i przeprowadzeniu na danej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w sytuacji, w której właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, z którym przeprowadzono rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie wyraża zgody na realizację tej inwestycji na jego nieruchomości. Ograniczenie, o którym mowa, następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. może zostać wydana wyłącznie przed rozpoczęciem konkretnego procesu inwestycyjnego, na ściśle określonym terenie, szczegółowo sprecyzowanym zakresie oraz z możliwie największym poszanowaniem prawa właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości.
Warunkiem podstawowym i zarazem koniecznym jest zatem to, by planowana inwestycja służyła realizacji celu publicznego, a zatem znajdowała uzasadnienie w art. 6 u.g.n.[3] Ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7 u.g.n.).
Decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wystarczająca do uznania, iż inwestor posiada tytuł prawny, o którym mowa w art. 3 pkt 11) P.b. Należy jednak wskazać, iż zgodnie z art. 9 u.g.n. wykonanie tej decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, a w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wobec powyższego, w celu usprawnienia procesu inwestycyjnego w zakresie tych szczególnych inwestycji, ustawodawca wprowadził instytucję decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, o której mowa w przepisach art. 124 ust. 1a u.g.n.
Zgodnie z ww. przepisem, po wydaniu decyzji określonej art. 124 ust. 1 u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. bądź uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym właściwy starosta, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Konstrukcja ww. przepisu wskazuje, iż wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest obligatoryjne w przypadkach, w których starosta stwierdzi występowanie wymienionych tam przesłanek. W postępowaniu dotyczącym zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ nie jest uprawniony do ponownego badania, czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w tym czy zostały podjęte próby rokowania z właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości.[4]
Co do zasady, decyzje określone w art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n., podobnie jak inne decyzje administracyjne, mogą zostać zaskarżone i wyeliminowane z porządku prawnego, co będzie wiązało się z utratą przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. W orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach przeważa pogląd przyznający prymat prawa własności, zgodnie z którym bezsporna utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością (np. wskutek uchylenia decyzji z art. 124 ust. 1, ew. 1a u.g.n. oraz brakiem zgody właściciela nieruchomości na kontynuację budowy) daje podstawę do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.[5]
W kontekście relacji pomiędzy art. 124 ust 1 i 1a u.g.n. wskazać należy, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu, jako decyzji subsydiarnej. Zatem sądy administracyjne orzekające w przedmiocie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. mają możliwość, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 20.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 17.08.2023, dalej: p.p.s.a.), orzekania również co do decyzji o niezwłocznym zajęciu. Dodatkowo, w razie wstrzymania wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, sąd powinien orzec również o wstrzymaniu wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości[6]. W przeciwnym przypadku dojdzie do sytuacji, w której mimo uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust 1 u.g.n., inwestor nadal będzie dysponował tytułem do dysponowania nieruchomością, a w konsekwencji konieczne będzie wszczęcie odrębnego postępowania mającego na celu wyeliminowanie drugiej z wydanych decyzji.
Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. stanowią jeden z najczęściej – obok służebności przesyłu – występujących praw do dysponowania nieruchomością w inwestycjach dotyczących budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej w rozumieniu przepisów art. 49 k.c. Mając na uwadze ogólne tendencje rozbudowy i rozwoju sieci infrastruktury przedsiębiorstw przesyłowych, a także stosunkowo szybszą drogę uzyskania tego tytułu niż w przypadku ustanowienia służebności (zwłaszcza w sytuacji, w której strony nie dochodzą do porozumienia), możliwe jest, iż w najbliższych latach nastąpi znaczny wzrost postępowań w przedmiocie wydawania analizowanych decyzji.
r. pr. Natalia Antczak
[1] Tak m.in. wyrok NSA z dnia 19.10.2022 r., II OSK 1500/21, LEX nr 3434664, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22, 09.2022 r., II SA/Kr 736/22, LEX 3432468
[2] Wyrok NSA z dnia 09.12.2015 r., II OSK 916/14, LEX 1989276, podobnie m.in. wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2018 r., VII SA/Wa 616/18, LEX 2619103, wyrok NSA z dnia 05. 04.2017 r. II OSK 2681/15, LEX 2290860
[3] Wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., I OSK 2295/16, LEX 2290786, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20.10.2016 r. II SA/Ke 545/16, LEX 2161093
[4] m.in. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 14.11. 2023 r., II SA/Lu 726/23, LEX 3653577
[5] Wyrok NSA z dnia 5.07.2016 r. II OSK 2351/15, LEX 2102199,podobnie Wyrok WSA w Warszawie
z dnia 18.02.2022 r., VII SA/Wa 2324/21, LEX 3352999, wyrok NSA z dnia 25.09. 2018 r., II OSK 1361/17, LEX 2610616
[6] wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., I OSK 2611/20, LEX 3198525, również m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 12.06.2014 r., II SA/Bk 526/14, LEX 1491176, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26.10.2023 r., II SA/Sz 646/23, LEX 3621781
