W postępowaniu administracyjnym istotne znacznie przywiązuje się do ogólnych zasad rządzących tym postępowaniem, określonych w art. 6-16 k.p.a. W praktyce potwierdzają to nie tylko często formułowane w środkach zaskarżenia zarzuty obrazy jednego ze wskazanych przepisów, ale przede wszystkim nierzadkie rozstrzygnięcia, które tego rodzaju zarzuty uwzględniają, uznając, że organ administracji publicznej faktycznie prowadził postępowanie w sposób naruszający którąś z zasad ogólnych, którymi winien był się kierować.

Jedną z takich zasad jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Została ona wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., który do chwili jego nowelizacji z dniem 1 czerwca 2017 r. miał następujące brzmienie: Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Po zmianie dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. paragraf pierwszy tego przepisu otrzymał brzmienie: Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wskutek wspomnianej nowelizacji do art. 8 k.p.a. dodano paragraf drugi o treści: Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W doktrynie uznaje się, że regulacja art. 8 k.p.a. stanowi klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania, gdyż jest to zasada najszersza pod względem zakresu.

Odnosząc się do zmiany art. 8 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. zauważyć można, że drugi z paragrafów tego przepisu został do niego dodany niewątpliwie ze względu na poglądy wyrażane konsekwentnie przez sądy administracyjne już w oparciu o jego brzmienie sprzed nowelizacji, kształtujące linię orzeczniczą, która określała działania organów administracji oczywiście naruszające zasadę zaufania do władzy publicznej. W licznych orzeczeniach wskazywano, że nie sprzyja realizacji tej zasady zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, czy też odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji. Jak zauważa się w nauce prawa, to stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych wynika z uznania, że trwałość praktyki organów administracji publicznej stanowi wartość mającą istotne znaczenie dla zaufania, jakim obywatel powinien obdarzać władzę. Wobec obecnego brzmienia art. 8 § 2 k.p.a. wskazuje się nawet, że przez władzę publiczną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć nie tylko organy administracji publicznej, ale także władzę ustawodawczą i wymiar sprawiedliwości.

Przyjmując powyższe stanowisko doktryna podkreśla, że organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym dlatego, że jednostka ma prawo oczekiwać, iż administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory. Zaufanie obywateli do władzy ma zatem wynikać między innymi z konsekwencji działania organów, które powinny dokonywać wykładni prawa w sposób stabilny i jednolity, pozwalający na analogiczne załatwianie spraw o tożsamym stanie faktycznym, a to niezależnie od tego kiedy i gdzie następuje rozstrzygnięcie (oczywiście jeżeli nie nastąpiła zmiana przepisów stanowiących podstawę załatwienia sprawy). Słuszność powyższych poglądów znalazła potwierdzenie we wspomnianej zmianie art. 8 k.p.a. z 2017 r., po której znalazły one swoje bezpośrednie odzwierciedlenie wprost w brzmieniu paragrafu drugiego dodanego do tego przepisu. Ochrona wartości, jaką stanowi trwałość praktyki organów administracji publicznej, ma zatem aktualnie normatywne podstawy. W judykaturze wskazano przy tym, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

Wskazana w tytule zasada bez wątpienia jest prawnikom dobrze znana, w tym także pełnomocnikom, którzy przecież bardzo często reprezentują swoich klientów w sprawach rozpoznawanych przez organy administracji publicznej. Wobec tego wydaje się, że nie wymaga ona poświęcania jej szczególnej uwagi. Jednakże nie bez przyczyny na wstępie odwołuję się do tej właśnie regulacji. Wyjaśniając tę przyczynę muszę wskazać na informacje, które dotarły do mnie niezależnie z dwóch różnych źródeł, w podobnym czasie i tym samym kanałem. Informacje pochodziły z popularnego portalu społecznościowego, a wspomniane źródła to odrębne grupy funkcjonujące na tym portalu. Pierwsza z nich to popularna grupa o tematyce nie tylko prawniczej, jednak z prawniczkami w tytule. Druga jest grupą Szczecińskiej Izby Adwokackiej, której członkowie za jej pośrednictwem dzielą się z innymi istotnymi w ich ocenie kwestiami, z którymi spotykają się wykonując zawód i świadcząc pomoc prawną.

Z pierwszego z tych źródeł pochodziła informacja o nowej – przynajmniej według mojej wiedzy – praktyce wskazanych wyraźnie sądów rejonowych, a mianowicie Sądu Rejonowego w Koninie oraz Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy w Warszawie, która to praktyka stała się, według relacji jednej z członkiń grupy, powodem jej niemałego zaskoczenia, gdy podjęła ona przed jednym z tych sądów rutynową, zdało by się, czynność w postępowaniu cywilnym. Drugie ze źródeł doniosło natomiast o potencjalnym skutku, który ta nowa praktyka mogłaby spowodować już nie tylko dla wspomnianej pełnomocnik – i przede wszystkim jej mocodawcy – zaskakując z pewnością uczestników nie jednego postępowania. Rutynową czynnością, która przyniosła wspomnianą niespodziankę, było złożenie na piśmie wniosku o doręczenie wyroku sądu pierwszej instancji w sprawie cywilnej wraz z jego uzasadnieniem. Zaskoczenie pełnomocnik, która opisała swój przypadek na portalu społecznościowym, wynikło z rozstrzygnięcia sądu, który jej wniosek zwrócił bez wzywania do uzupełnienia braków, a to na podstawie art. 132
§ 1 k.p.c. Wniosek nie zawierał bowiem oświadczenia o jego doręczeniu bezpośrednio profesjonalnemu pełnomocnikowi drugiej strony postępowania albo o jego nadaniu przesyłką poleconą.

Z kolei z wiadomości opublikowanej na forum grupy szczecińskiej palestry dowiedziałem się, że w dniu 30 grudnia 2020 r. do Sądu Najwyższego wpłynęło pytanie prawne dotyczące tej właśnie kwestii, to jest postępowania z wnioskiem o doręczenie wyroku z uzasadnieniem niezawierającego oświadczenia wymaganego art. 132 § 1 k.p.c. W efekcie w sprawie III P 6/20 Sąd Najwyższy w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych miał odpowiedzieć na następujące pytanie prawne: Czy w aktualnym stanie prawnym, ustanowiony w treści art. 132 § 1 k.p.c. obowiązek doręczania w toku sprawy przez adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej odpisów pism procesowych z załącznikami bezpośrednio adwokatowi, radcy prawnemu, rzecznikowi patentowemu lub Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej i towarzyszący mu obowiązek zamieszczenia w treści pisma procesowego wnoszonego do sądu oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą, pod rygorem zwrotu pisma bez wzywania do usunięcia tego braku – dotyczy również składanego w formie pisma procesowego żądania doręczenia wyroku z uzasadnieniem?

Gdy przywołane informacje do mnie dotarły, i gdy powstawał ten artykuł, uchwała we wskazanej sprawie nie została jeszcze podjęta. Było to zatem przed dniem 4 sierpnia 2021 r., kiedy to Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi na cytowane pytanie. Również o podjęciu tej uchwały dowiedziałem się w analogiczny sposób, czytając w opublikowanym wpisie, że udzielając odpowiedzi Sąd Najwyższy stwierdził, iż wniosek o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem nie polega regułom art. 132 § 1 k.p.c.. Na dzień, w którym po rozstrzygnięciu zagadnienia rozważanego w sprawie III PZP 6/20 aktualizowałem ten artykuł, uzasadnienie uchwały nie było jeszcze dostępne w bazie orzeczeń Sądu Najwyższego. Trzeba jednak w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepis art. 132 § 1 k.p.c. już od ponad jedenastu lat, a mianowicie od dnia 19 kwietnia 2010 r., stanowi o obligatoryjnym zwrocie pisma składanego przez – upraszczając – profesjonalnego pełnomocnika w przypadku niedopełnienia przez niego obowiązku czy to załączenia do niego dowodu doręczenia (według brzmienia obowiązującego do dnia 8 września 2016 r.), czy zamieszczenia oświadczenia o doręczeniu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą (a wcześniej, to jest w okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 3 maja 2012 r., obowiązywał przecież uchylony obecnie art. 479⁹ § 1 k.p.c., zawierający analogiczną regulację). Przez wskazany czas przepis ten nie ulegał istotnym dla jego wykładni nowelizacjom (nie licząc zaznaczonej już zmiany istoty warunku konicznego do spełnienia przez pełnomocnika składającego pismo w sprawie, w której występuje inny profesjonalny pełnomocnik, nie powodującej jednak modyfikacji skutku wywoływanego niespełnieniem tego warunku).

W takich okolicznościach nie sposób powstrzymać się od pytania o to z jakich przyczyn niektóre sądy powszechne orzekające w sprawach cywilnych przed podjęciem uchwały w sprawie III PZP 6/20 zmieniły dotychczasową utrwaloną praktykę i zwracały wnioski niezawierające stosownego oświadczenia? Dlaczego, pomimo powszechnie obowiązującego uprzednio standardu działania sądów pierwszej instancji, który nie budził również zasadniczych wątpliwości sądów odwoławczych, do Sądu Najwyższego skierowane zostało pytanie prawne w tej wydawałoby się oczywistej kwestii i wymagała ona ponownego podjęcia uchwały, chociaż nie uległa zmianie treść przepisu, którego dotyczyło pytanie prawne? Należy bowiem zauważyć, że w odniesieniu do art. 479⁹ § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 października 2005 r. w sprawie III CZP 65/05 wypowiedział się już, że przewidziany zdaniu drugim tego przepisu obowiązek dołączenia do pisma procesowego wniesionego do sądu dowodu doręczenia drugiej stronie odpisu tego pisma albo dowodu wysłania go listem poleconym nie dotyczy wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (to jest wniosku, o którym mowa w art. 328 § 1 k.p.c.).

Nie jest moim zamiarem podejmowanie w tej kwestii szczegółowych rozważań, skoro Sąd Najwyższy podjął już uchwałę w sprawie III PZP 6/20 i z pewnością niebawem udostępnione zostanie jej pisemne uzasadnienie. Znając jednak uchwałę w przywołanej sprawie III CZP 65/05 można się ograniczyć do przywołania powszechnego poglądu, według którego dla zakresu zastosowania art. 132 § 1 k.p.c. istotne jest rozróżnienie między pismami procesowymi mającymi znaczenie dla innych niż strona, w imieniu której pismo jest wnoszone, osób uczestniczących w sprawie, i pismami, które takiego znaczenia nie mają, ponieważ obecnie określony tym przepisem obowiązek zamieszczenia w piśmie oświadczenia o jego doręczeniu albo nadaniu odnosi się wyłącznie do pism ze swej istoty w ogóle nieprzeznaczonych dla innych osób uczestniczących w postępowaniu. W sprawie III CZP 65/05 wskazano bowiem bardzo trafnie, że rozmaitość sytuacji powstających w trakcie postępowania, odmienność interesów i celów stron, liczne wymagania stawiane przepisami kodeksu sprawiają, że treść, charakter oraz funkcje pism procesowych, obejmujących wnioski i oświadczenia (art. 125 § 1 k.p.c.), mogą być bardzo różnorodne, oraz że ze względu na tę różnorodność i dynamikę nie można wszystkich pism procesowych traktować w sposób jednolity, a co za tym idzie istotnego znaczenia nabiera praktyka sądowa, a także racjonalna, pragmatyczna wykładnia odnośnych przepisów k.p.c. Każdy miał zatem możliwość samodzielnego podjęcia się próby sformułowania odpowiedzi na pytanie prawne, które wpłynęło do Sądu Najwyższego w dniu 30 grudnia 2020 r, a skutkowało uchwałą wydaną w dniu 4 sierpnia 2021 r., ale i tak nie ulega wątpliwości, że wszyscy pełnomocnicy niecierpliwie i niestety z niepewnością oczekiwali jej podjęcia.

Pomijam kwestię szczegółowego uzasadnienia uchwały w sprawie III PZP 6/20, ponieważ trzeba przede wszystkim poddać pod wątpliwość to, czy poprzedzająca to rozstrzygnięcie zmiana praktyki niektórych sądów powszechnych, przewidująca zwrot wniosku o doręczenie wyroku z uzasadnieniem niezawierającego oświadczenia o doręczeniu albo nadaniu, oparta na odmiennej niż dotychczas obowiązująca wykładni przepisu art. 132 § 1 k.p.c., służyła budowaniu społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Należy zastanowić się nad tym, w jaki sposób zwracanie w takim przypadku wniosków, pomimo standardów obowiązujących w sądach powszechnych od ponad dekady, to jest od wejścia w życie przywołanego przepisu, wpłynęło na zaufanie pokładane w nich przede wszystkim przez obywateli będących stronami postępowań cywilnych. Z głosów, które na kanwie historii wspomnianej pełnomocnik pojawiły się pod opublikowanym przez nią na portalu wpisem wynika jednoznacznie, że już samo to, iż doszło do sytuacji, w której konieczne stało się skierowanie do Sądu Najwyższego pytania prawnego, spowodowało, że u profesjonalnych pełnomocników zaufanie to zostało zauważalnie nadwątlone. W związku z tym oczywista zdaje się także odpowiedź na pytanie o wpływ tego rodzaju zmiany utrwalonej praktyki sądów na społeczne zaufanie do wymiaru sprawiedliwości. Nie trzeba natomiast dodawać, że jak w przypadku organów administracji publicznej, tak samo zaufanie do sądów powszechnych i wymiaru sprawiedliwości jest wartością istotną (w lipcowo-sierpniowym numerze „In Gremio” w artykule pt. Kwestia zaufania pisała o tym Pani Sędzia Olimpia Barańska-Małuszek). I co należy podkreślić, jest to wartość, która zawsze wymaga szczególnej troski, gdyż pomimo swojego znaczenia nie wydaje się niestety powszechnie uznawaną.

Wracając do wspomnianego na wstępie przepisu postępowania administracyjnego, dokładnie do jego paragrafu drugiego, uzupełniająco wspomnieć należy, że przesłanką odstąpienia przez organy od ich dotychczasowej praktyki – stanowiącą uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. – może być stwierdzenie, iż naruszała ona prawo, natomiast potwierdzeniem niezgodności praktyki z prawem jest w szczególności stwierdzenie, że nie została ona zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oczywiście nie można zaprzeczyć, że gdyby okazało się, iż przyjęte przez sądy standardy działania w sprawach rozpoznawanych na podstawie przepisów k.p.c. są sprzeczne z prawem, to wówczas bezwzględnie musiałyby one ulec zmianie. Niemniej jednak od 2010 r. do chwili pojawienia się pytania w sprawie III P 6/20 zarówno wśród sądów pierwszej, jak i drugiej instancji brak było tego rodzaju zarzutów co do prawidłowość powszechnej praktyki postępowania odnośnie wniosków o doręczenie wyroku z uzasadnieniem niezawierających oświadczenia z art. 132 § 1 k.p.c. Obowiązujące w tej kwestii standardy wynikały przy tym między innymi z uchwały z dnia 27 października 2005  r., w której Sąd Najwyższy bardzo stanowczo stwierdził, iż nie powinno być wątpliwości, że wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku jest pismem, które ze względu na swą istotę i cel służy tylko interesowi osoby wnoszącej. Trzeba wobec tego podkreślić, że cieszy spodziewana – a mimo wszytko aż do rozstrzygnięcia zawsze niepewna – odpowiedź, która ostatecznie udzielona została w sprawie III PZP 6/20. Gdyby bowiem po nowelizacji k. p. c. dokonanej ustawą z dnia 4 lipca 2019 r., która jednak nie zmieniła brzmienia art. 132 § 1 k.p.c., doszło do rozstrzygnięcia opartego na poglądzie odmiennym od wyrażonego już w sprawie III CZP 65/05, to wydaje się pewne, że powszechne zaufanie do wymiaru sprawiedliwości zostałoby nieuchronnie poderwane. Na pewno musiałoby się to niestety stać wśród pełnomocników, w tym także tych, którzy aktywnie angażują się w działania mające to zaufanie budować.